כללי
1. האם הבטחה של שר, אשר ניתנה בלשכתו, אשר במשרדו הממשלתי, בנוכחות צמרת משרדו, מחייבת את המדינה, למרות שלא נחתם חוזה?
זו היא השאלה העומדת להכרעה בפסק דין זה.
רקע ועובדות
2. בסוף שנות ה-80 וראשית ה-90 של המאה ה-20 עמדה מדינת ישראל בפני גל עלייה חסר תקדים מברית המועצות (לשעבר). כחלק מההיערכות לגל עלייה זה, דרושים היו גם פתרונות דיור לאוכלוסיית העולים, וזאת במציאות בה היה מחסור בדירות גם לאוכלוסייה שכבר הייתה בארץ.
3. דברים ברוח זו נאמרו על ידי השופט דב לוין, בחוות דעתו בדיון שהתקיים בבית המשפט העליון בפרשת
אפרופים הראשונה, אשר התמקד בפרשנות חוזה הפרוגרמה, אשר נחתם ביו הצדדים (ע"א 4638/93
מדינת ישראל נ'
אפרופים שיכון ויזום (1991) בע"מ פ"ד מט(2),265, בעמ'288 , מול האותיות ד-ה; להלן- "פס"ד
אפרופים"):
"במקרה שלפנינו קיימת חשיבות רבה לנסיבות כריתתו של חוזה הפרוגראמה ולרקע אשר הביא לניסוחו. המדובר בתקופה של גל העלייה הגדול מברית-המועצות, אשר יצר חשש בקרב הממשלה כי ייווצר מחסור חמור בדירות בארץ. לפיכך חפצה הממשלה לעודד בנייה מזורזת של דירות, וזאת באמצעות תכנית עידוד, שעובדה במשרד הבינוי והשיכון, ושנועדה ליצור תמריץ לקבלנים וליזמי בנייה לבנות מספר רב של דירות תוך זמן קצר. ניתנו הטבות לחברות הבונות, בנוסף לתמריצים נוספים לתחילת הבנייה ולקיצור משך זמן הבנייה".
4. לפי ההערכה של צפי העולים, היה צורך בבנייה של 80,000-100,000 דירות בשנה (ראה: עדותו של מר עמיקם אורן, אשר שימש כמנהל הכללי של משרד הבינוי והשיכון באותה תקופה, בעמ' 226, שורה 3 לפרוטוקול), בעוד שבשנה שקדמה לגל העלייה (1989) נבנו בסך הכל כ-20,000 יחידות דיור, כאשר מתוכן כ-2,000 יחידות דיור במסגרת הפרוגרמה של משרד השיכון והיתר - כ-18,000 דירות -ניבנו על ידי קבלנים פרטיים (ראה: עדות אורן,
שם; עדות מר אורי שושני, אשר באותה עת היה מנהל מינהל תכנון והנדסה במשרד השיכון, בעמ' 1636, שורות 23-20 לפרוטוקול ; וראה גם עמ' 7-6 לסיכומי ב"כ התובעים, עו"ד מיכאל שחור ועו"ד סנדרין דדון).
5. התובע מס' 4, מר נסים גאון (להלן - "גאון"), הוא יו"ר הפדרציה הספרדית העולמית, ונוטל חלק בחבר הנאמנים של גופים מרכזיים שונים בישראל, ביניהם האוניברסיטאות בארץ וכן הסוכנות היהודית. יתר התובעות הן חברות שהיו בבעלותו ובשליטתו של גאון בזמנים הרלוונטיים לתביעה זו. התובעת מס' 3 הייתה חברת האם, דרכה נוהלו ענייניו של גאון, והתובעת מס' 2 הייתה חברת הבניה הבינלאומית של גאון, שהייתה חברה מצליחה ביותר באותה עת (על פי עדותו של מר יואל הרצוג - חתנו של גאון ומנהלה של החברה - הייתה חברה זו אחת מבין 100 חברות הבנייה הגדולות בעולם; ראה: עמ' 200 לפרוטוקול).
6. במהלך קיץ שנת 1990 הגיע גאון לארץ במסגרת עיסוקיו כיו"ר הפדרציה הספרדית. הוא נפגש עם מר אריאל שרון, שר השיכון דאז (להלן - "השר" או "השר שרון"), כדי להעלות בפניו את בעיית הדיור של זוגות צעירים, בני עדות המזרח, ושאר שכבות חלשות, אשר לא היו להם פתרונות דיור ראויים באותה עת. בפגישה זו, הציע השר שרון לגאון להשתתף בפתרון אקטיבי של הבעיה על ידי בנייה בארץ.
7. גאון, אשר היה לו ניסיון רע עם השקעות בישראל, לא היה מעוניין להצטרף לעסקי הבנייה הישראליים. אולם, לאחר דין ודברים עם משרד הבינוי והשיכון (להלן גם - "משרד השיכון" או "משב"ש") והשר שרון, שעמד בראשו, והבעת כוונות רציניות מצד רשויות אלה, הסכים גאון להיכנס למשא ולמתן בנושא.
8. תנאי ההתקשרות בחוזים שערך משרד הבינוי והשיכון עם קבלנים באותה עת, הכילו התחייבות רכישה, לפיה המדינה תרכוש עד 100% מן הדירות שייבנו במסגרת החוזים, וזאת במקרה שהיזמים לא יצליחו למכור את הדירות בשוק החופשי. כמו כן, נכללו בחוזים תמריצים שונים, כדי לזרז את הבנייה, תמריצים שניתנו למי שהקדים את סיום הבנייה לעומת התקופה שנקבעה בחוזה על ידי משב"ש (על ההטבות האמורות, ראה גם: פס"ד
אפרופים, בעמ' 289-288 ).
9. לאחר דין ודברים בנושא בין משב"ש לנציגי התובעים, וכדי להשתתף בתוכניות הבנייה בישראל, הקים גאון חברת בת ישראלית, היא התובעת 1 (להלן - "אפרופים"). חברה זו נרשמה ברשם הקבלנים כקבלן ללא הגבלת סכום, וזאת על סמך פרויקטים שביצע מר גאון בחו"ל, באמצעות התובעת מס' 2, בעלת המניות באפרופים.
10.במקביל, הקימה התובעת מס' 3, אף היא חברה בבעלות מר גאון, מפעל בניה טרומית בשם קואל-טכ. הידע, הציוד והמיכון נקנו בצרפת, והמפעל הוקם בנתיבות. מפעל זה זכה למעמד של "מפעל מאושר" ולסיוע המדינה (להלן - "המפעל").
11. עקב השקעת הכספים מצד מר גאון, ובעיקר לאור חששותיו המבוססים על ניסיונו בעבר, נדרשה הצהרת כוונות ממשית מצד משרד השיכון.
12.לכן, ביום 14.2.91 התקיימה פגישה מסכמת במשרד השיכון, בנוכחות השר וצמרת משרדו, מן הצד האחד, והנציגות הבכירה של אפרופים, יחד עם באי כוח החברה, מן הצד האחר. מוסכם על הצדדים כי במהלך פגישה זו התקבל בלשכת השר פקס מאת מנהל מחוז הנגב, מר אריה בר (לימים, מנכ"ל משב"ש), ובו הצעות ספציפיות באשר למיקומי בנייה אפשריים. בתום הפגישה, הוציאה לשכת שר הבינוי והשיכון מעין פרוטוקול או סיכום פגישה (ת/6). בשל חשיבותו של מסמך זה - שהוא הבסיס לטענת התובעים בדבר התחייבות המדינה - יובא המסמך להלן, כלשונו ובמלואו:
"
דיון עם שר הבינוי והשיכון מר אריאל שרון
הנושא: חברת אפרופים
נוכחים:
מר אהרן אוזן, חבר מועצת המנהלים
מר יואל הרצוג, מנהל אפרופים