1.סעיף 19 לצו המיסים של עיריית ירושלים לשנת 2008 קבע תעריף מיוחד של ארנונה כללית ל"שטח מבנה המשמש כמרפאה של קופת חולים או כבית חולים ציבורי". המערערת והעותרת (להלן – מזור אפק) היא חברה פרטית המפעילה מרפאה למתן שירותים חיוניים (בעיקר טיפולי דיאליזה) לחולים המופנים אליה על ידי בתי חולים וקופות חולים. המשיבים חייבו את מזור אפק בארנונה כללית בגין המרפאה לפי סיווג "משרדים, שירותים ומסחר" שבסעיף 2 לצו המיסים, הגבוה בהרבה מהתעריף לסיווג של "מרפאות קופות חולים ובתי חולים" שבסעיף 19 לצו. מזור אפק טוענת כי בהעדר כל קשר ישיר בינה לבין המטופלים, המופנים אליה כולם באמצעות בתי החולים וקופות החולים, אין כל הצדקה להבחין בינה לבין בתי החולים המעניקים שירותים דומים, לרבות במסגרת שירותי רפואה פרטית, ואף בתי חולים (דוגמת "הדסה") הפועלים כתאגיד פרטי כמו מזור אפק. לא עוד אלא שמזור אפק מצויה בבעלות חלקית של קופת חולים לאומית, המפנה אליה את מבוטחי הקופה כתחליף להפנייתם לטיפולים בבתי חולים.
2.בהתאם לפסק דין שניתן ביום 15.5.07 בעתירה קודמת שהגישה מזור אפק (עת"מ 318/06), הועבר הדיון אל ועדת הערר לענייני ארנונה. בחודש מאי 2008 החליטה הוועדה לדחות את הערר, מן הטעם שמזור אפק "אינה חלק מקופות החולים אלא הינה גוף עסקי עצמאי הנותן להן שירותים". הוועדה קבעה כי בהיות מזור אפק גוף עסקי עצמאי המקיים פעילות עסקית, לא חל עליה סעיף 19 לצו המיסים הקובע סיווג ותעריף מיוחד לבתי חולים ולמרפאות של קופות חולים, וזאת אף אם קיים דמיון בין שירותי הדיאליזה הניתנים בבתי חולים לשירותי הדיאליזה הניתנים במרפאה של מזור אפק. בשולי ההחלטה הביעה ועדת הערר את מורת רוחה מהמצב הקיים בו פעילותה של מזור אפק, שהיא בעלת אופי קהילתי ומשרתת צורך ציבורי (אף שבנויה על תשתית כלכלית ולא פילנטרופית), מסווגת באופן זהה לענפי המשרדים, השירותים והמסחר האחרים. הוועדה קראה לרשויות המתאימות לשקול יצירת סיווג מתאים שייתן ביטוי לייחוד הפעילות של מזור אפק וגופים דומים אחרים.
3.בעתירה המינהלית תוקפת מזור אפק את הסיווג של "מרפאות קופות חולים ובתי חולים". לטענתה, סיווג זה לוקה בחוסר סבירות קיצונית, מפלה אותה לרעה בהשוואה למרפאות של קופות חולים ובתי חולים, ויוצר תחרות עסקית בלתי-הוגנת בינה לבינם הפוגעת בחופש העיסוק שלה. כל זאת, בהעדר כל הבחנה עניינית בין אותן מרפאות למרפאה שלה זולת זהות המחזיק בנכס. קריטריון אחרון זה הוא קריטריון פסול, שאסור להביאו בחשבון בעת התקנת צו המיסים, בהיותו מנוגד למבחן השימוש הקבוע בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992. כפי שנפסק, סעיף זה מצמצם את שיקול הדעת של הרשות המקומית בהטלת הארנונה, והפרתו גוררת אחריה את בטלות הסיווג הקבוע בצו הארנונה. זאת ועוד, מזור אפק טוענת כי הוספת המילים "של קופת חולים" ו"ציבורי" בסעיף 19 לצו המיסים אינה חוקית, שכן היא בוצעה בשנת 1993, בניגוד לדיני ההקפאה האוסרים מאז שנת 1985 על רשות מקומית לשנות את סיווגו של נכס או ליצור לו סיווג חדש אלא אם כן התקבל לכך אישור משרי האוצר והפנים. אישור כזה לא ניתן לתוספות האמורות בסעיף 19, ולפיכך הן נטולות תוקף. לחלופין טוענת מזור אפק כי אם לא יבוטל סעיף 19 יש להעניק לו פרשנות תכליתית כך שגם המרפאה שלה תיחשב ל"מרפאה של קופת חולים" האמורה בסעיף זה. כך, באשר מדובר במרפאה המספקת שירותים לבתי חולים וקופות חולים בלבד, על פי הפנייתם, והטיפול הניתן בה זהה לטיפול הניתן על ידי בתי החולים וקופות החולים. לפיכך יש לראות את המרפאה שלה כזרוע ארוכה של קופות החולים. אמנם מזור אפק פועלת למטרות רווח, אולם סעיף 19 אינו מתנה את תחולת התעריף הקבוע בו בכך שפעילות המרפאה של קופת החולים או בית החולים נעשית שלא למטרת רווח. בנוסף, המילה "ציבורי" בסעיף 19 מתייחסת מבחינה תחבירית לבית חולים ולא לקופת חולים. טענות חלופיות אלו של מזור אפק בעתירה המינהלית הן למעשה גם טענותיה (העיקריות) בערעור המינהלי שהגישה על החלטתה הנזכרת של ועדת הערר.
4.המשיבים מבקשים לדחות את העתירה ואת הערעור. לטענתם, פרשנותם העקבית לסעיף 19 לצו המיסים לאורך שנים רבות הייתה שהוא חל רק על מרפאה ציבורית, כלומר מרפאה הפתוחה לכל ופועלת שלא למטרת רווח, ולא על מרפאות פרטיות כמו המרפאה של מזור אפק. פרשנות זאת מבוססת על מבנהו של סעיף 19, היוצר הקבלה בין המונח "ציבורי" המתייחס ל"בית חולים" לבין המונח "קופת חולים", הבא אף הוא לתאר את האופי הציבורי של המרפאה, וכן על תכליתה החברתית של החקיקה להיטיב עם נכסים אשר נועדו לשרת את כלל הציבור ופועלים לרווחתו. כן מבוססת הפרשנות על הסביבה החקיקתית של סעיף 19, המוקף בסעיפים העוסקים כולם בנכסים ציבוריים ובנכסים בעלי אופי ציבורי שאינם למטרות רווח ולפיכך זוכים לתעריף אחיד ומופחת (בתי ספר וגני ילדים ציבוריים, מעונות יום ציבוריים, ישיבות, כוללים, הקדשות, מוזיאונים, קונסוליות, שגרירויות ומוסדות או"ם). בדרך זו נשמרת גם ההרמוניה בין סעיף 19 לבין חוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד-1994, המגדיר את מעמדה הציבורי המובהק של קופת החולים כתאגיד שאינו למטרות רווח המחויב לרשום את כל מי שמבקש להימנות על חברי הקופה. לטענת המשיבים, האופי הציבורי של המרפאה אינו תולה עצמו בזהות המשתמש אלא במהות הפעילות, שהיא פעילות ציבורית שאינה מיועדת להשאת רווחים ופתוחה בפני כל, וכן בשיקול הרווחיות (ליתר דיוק: העדר רווחיות) שהוכר בפסיקה כשיקול תקף לקביעת סיווגו של נכס. משכך מדובר בסיווג מותר, ובכל מקרה – בסיווג משולב של מהות השימוש ומיהות המשתמש, המותר אף הוא.
המשיבים דוחים את ההקבלה שעורכת מזור אפק בין המרפאה שלה למרפאות של קופות החולים, הקבלה המבוססת על הטענה שמזור אפק מעניקה שירותים לחולים המופנים אליה על ידי קופות החולים ובתי החולים. לטענת המשיבים, מדובר בהתקשרות עסקית בין מזור אפק לקופות החולים, שאין בה להפוך את מזור אפק לחלק מקופת החולים אלא לקבלן משנה של הקופה, שמאחר שאינו כפוף לחובות הכבדות המוטלות בחוק על הקופה גם אינו נהנה מהזכויות המוקנות לקופה.
על טענת האפליה בין מזור אפק לבין בתי החולים המספקים שירותי רפואה פרטית, מגיבים המשיבים בכך שבתי החולים נרשמו ככאלה בהתאם לפקודת בריאות העם 1940 והתקנות על פיה, ולפי הידוע למשיבים פועלים כבתי חולים ציבוריים. מכל מקום, ככל שנפלה טעות בסיווג מרפאה כלשהי בשל פעילות פרטית המתבצעת בה, תיקון הפגם אינו בהענקת תעריף מופחת למרפאה של מזור אפק אלא בגביית תעריף מוגדל מאותה מרפאה המסווגות בטעות במסגרת סעיף 19 לצו המיסים. המשיבים מוסיפים ומפנים לעניינם של שני מכונים המספקים שירותי דיאליזה לבית החולים "הדסה" ולבית החולים "ביקור חולים", והמחויבים בארנונה לפי התעריף של "משרדים, שירותים ומסחר".
בהינתן העובדה שהמשיבים פירשו מאז ומעולם את סעיף 19 כחל על מרפאות ציבוריות בלבד, אף בשנים שקדמו לשנת 1993 בהן נוסח צו המיסים דיבר על "מרפאות ובתי חולים" ללא התוספת "של קופת חולים" (לצד "מרפאה") או "ציבורי" (לצד "בית חולים") – אין לדעת המשיבים כל רלוונטיות לדיני ההקפאה. דינים אלו אוסרים על הרשות המקומית לערוך בצו הארנונה שינוי בסיווג של נכס שיש בו להגדיל את שיעור הארנונה המוטלת עליו. הם אינם אוסרים תוספת בצו שכל מטרתה להבהיר את המצב הקיים ששרר עוד קודם לכן. בכל מקרה, לא ניתן לתקוף במסגרת עתירה שהוגשה לראשונה בשנת 2006 את צו הארנונה לשנת 1993, בו בוצע התיקון של סעיף 19 לצו המיסים, בהיות עתירה כזאת נגועה בשיהוי רב שנים.
5.לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור והעתירה להידחות.
6.הוכח על ידי המשיבים כדבעי, באמצעות ראיות מינהליות משכנעות (נספחים י"ב-י"ג לכתב התשובה), כי עוד בשנים שקדמו לשנת 1993 חויבו על ידם מרפאות פרטיות לפי התעריף העסקי הרגיל, ואילו מרפאות ציבוריות של קופת חולים חויבו בארנונה מופחתת בהתאם לתעריף הנמוך של מוסדות ציבוריים (שהופיעו כולם יחד תחת סעיף ז' לצו הארנונה). בנוסף טענו המשיבים, בלא שטענתם נסתרה, כי שינוי נוסח צו המיסים בשנת 1993 לא חולל שינוי בסיווגו של נכס כלשהו בתחומי העיר ירושלים המשמש מרפאה או בית חולים (סעיף 91 לכתב התשובה הנתמך בתצהיר מנהל הארנונה, משיב 2). הוכחה נוספת (ברמה העובדתית) לטענה זו מצויה בפסק דין שניתן בבית משפט זה ביום 21.2.93 על ידי השופט ש' ברנר, בו התקבלה עמדתה הפרשנית של העירייה כי הסעיף בצו המיסים, בנוסחו הישן (אף שכאמור התייחס באופן לאקוני ל"מרפאות ובתי חולים") אינו חל על מרפאות פרטיות, שאם לא כן תתקבל "תוצאה בלתי סבירה, בלתי צודקת ואף אבסורדית. דהיינו, למתן הנחה ניכרת ביותר בארנונה העירונית הכללית לרופא או רופאים המפעילים מרפאות פרטיות על בסיס מסחרי ולמטרות רווח ומניעתו מכל בעלי המקצועות החופשיים האחרים" (ע"ש (י-ם) 71/92 טיפול שורש – ניהול ושירותים למרפאות שיניים (רשת ארצית) בע"מ נ' מנהל הארנונה עיריית ירושלים). לאור זאת, ברי כי ניסוחו המתוקן של הסעיף בשנת 1993 לא שינה דבר בפועל אלא רק הבהיר את המצב המשפטי ששרר קודם לכן, וכאמור אף קיבל את אישורו של בית המשפט.