כללי
1.הבקשה שלפני מתייחסת לתכנית מפורטת מס' 603-0391219 "פינוי בינוי והתחדשות עירונית במרכז א' אשדוד" (להלן: "התכנית") שנדונה ואושרה בוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום.
2.התכנית חולשת על שטח של כ- 30 דונם ובמסגרתה מתחם בשטח של כ- 9 דונם וחלק קטן מהמרכז המסחרי הכלול בתחום התכנית מיועדים ל"פינוי בינוי" ועיקר שטח המרכז המסחרי מיועד לשימור. התכנית, שהוגשה על ידי הוועדה המקומית לתכנון ובניה אשדוד, לוותה על ידי שלל אנשי מקצוע מתחומי התכנון, האדריכלות, התנועה, איכות הסביבה ועוד, והיא מתגלגלת במוסדות התכנון מאז שנת 2016. במסגרת הליכי בחינת התכנית ואישורה הוגשו לוועדה המחוזית התנגדויות מפורטות המתייחסות בעיקר לצורך בהגדלת זכויות והוספת תימרוץ לבעלי הנכסים במרכז המסחרי שאינם מיועדים לפינוי בינוי, לצד טענות תכנוניות והנדסיות מסוימות. בתאריך 19.9.23 הוועדה קיימה דיון בהתנגדויות ובתאריך 30.11.23 הוועדה פרסמה את החלטתה בהתנגדויות. ההחלטה התייחסה לכל מרכיב וטענה בהתנגדויות השונות ובסופו של דבר חלק מההתנגדויות התקבלו ובהתאם לכך הוועדה פרסמה את השינויים הצפויים בתכנית, להתנגדויות הציבור. בתאריך 18.11.24 הוועדה דנה בהתנגדויות לתכנית המתוקנת, קיבלה חלק מההתנגדויות ודחתה את רובן. בתאריך 17.12.24 חלק ממגישי ההתנגדויות הגישו בקשת רשות ערעור למועצה הארצית לתכנון ובניה ובתאריך 2.1.25 יו"ר הוועדה המחוזית דחה את הבקשה.
3.התכנית אושרה למתן תוקף בהחלטה מיום 18.11.24. ההודעה על אישור התכנית פורסמה ברשומות ביום 12.1.25 – י.פ. 13079 עמ' 263 - והתכנית נכנסה לתוקף ביום 27.1.25 .
4.בתאריך 18.2.25 המבקשים – מספר בעלי נכסים במרכז המסחרי שנכסיהם אינם מיועדים לפינוי בינוי - הגישו עתירה ולצדה בקשה לצו ביניים האוסר על הוועדה המקומית ועל היזם לבצע כל פעולה מכח התכנית שאושרה. זו הבקשה שלפני.
5.בתאריך 9.4.25 התקיים דיון בבקשה לצו ביניים במהלכו הצדדים הציגו את טענותיהם. בתום הדיון, בית המשפט המליץ לעותרים לשקול את עמדתם ביחס לעתירה ולבקשה. לאחר התייעצות, העותרים הודיעו כי הם מבקשים שהות לשקול את הדברים, ובהתאם לכך ניתנה החלטה שהעותרים יודיעו לבית המשפט על עמדתם עד יום 28.4.25.
ביום 28.4.25 העותרים הודיעו כי הם מבקשים שתינתן החלטה בבקשה לצו ביניים.
6.להשלמת נתוני הרקע יצוין כי בתאריך 19.1.25 בעלי נכסים אחרים במרכז המסחרי שבשטח התכנית הגישו עתירה ובקשה לצו ביניים נגד התכנית, שהסעדים המבוקשים בה דומים לאלה שבבקשה דנן. בתאריך 26.2.25 התקיים דיון בבקשה לצו ביניים ובסופו של דבר המבקשים ביקשו למחוק את הבקשה לצו ביניים ואת העתירה, בעיקר על רקע העובדה שהתכנית נכנסה לתוקף. בהתאם לכך העתירה והבקשה נמחקו.
טענות הצדדים
7.ליבת טענות המבקשים בעתירתם נוגעת להפליית בעלי הנכסים במרכז המסחרי שנכסיהם אינם כלולים בהסדר הפינוי-בינוי, בהשוואה לבעלי הנכסים המיועדים בתכנית לפינוי בינוי; ולפגיעה של התכנית באפשרות מימוש זכויות בנייה שהיו לעותרים במצב התכנוני הקודם. לצד טענות אלה נטען גם שההחלטה על שימור המרכז המסחרי התקבלה על סמך המלצות שניתנו לפני שנים רבות, שלא אושרו, ומבלי שהתקבלה תכנית שימור סדורה. ושחלוקת התמורות בתכנית מקפחת את המבקשים ומנוגדת לדין החל בתכניות של איחוד וחלוקה.
8.המשיבים מתנגדים לבקשה ומציינים, בעיקר, את ההליך המקצועי הממושך של בחינת התכנית ואישורה; את השיהוי בהגשת העתירה; אי צירוף משיבים דרושים; וטוענים למעשה עשוי.
דיון והכרעה
9.בחנתי את מכלול הנתונים והטענות הנוגעים לענין על רקע הדין החל, והחלטתי לדחות את הבקשה.
10.כידוע, המרכיבים הנשקלים בהליך של בקשה לצו ביניים הם סיכויי העתירה ומאזן הנוחות. מרכיבים אלה מקיימים ביניהם יחסי גומלין, המתוארים כ"מקבילית כוחות". כאשר מרכיב אחד של המשוואה חלש במיוחד או חזק במיוחד הדבר משפיע על נקודת האיזון הכוללת. כך למשל, כאשר סיכויי העתירה נראים גבוהים במיוחד, הנטייה תהיה לתת צו ביניים גם אם מאזן הנוחות אינו נוטה במובהק לטובת העותר, ומנגד, כאשר סיכויי העתירה נראים חלשים במיוחד, הנטייה תהיה לדחות את הבקשה לצו ביניים גם אם מאזן הנוחות נוטה לטובת העותר. במקרה האחרון, הרציונל המצדיק הימנעות מפעולה על יסוד ההחלטה המנהלית הנתקפת נחלש מאוד, שכן לא עומדת לצדו הוכחת זכות לכאורה בעלת משקל ממשי, היכולה להצדיק את שיבוש הסדר הנובע מתוצאות ההחלטה הנתקפת. במקרים שאינם מצויים בקצוות, ניתנת העדפה למרכיב של מאזן הנוחות. (ראה, מיני רבים רבים, בר"ם 8601/10 ק.מ.מ. מפעלי מחזור בע"מ נ' עיריית תל-אביב (20.12.2010); בר"ם 10336/09 בני עאדל ג'באלי חברה לעבודות עפר בע"מ נ' המועצה האזורית גולן (27.12.09); בר"ם 63/09 קשת שלטים בע"מ נ' עירית פתח תקוה (15.1.09); בר"ם 9913/07 מגל מערכות ביטחון בע"מ נ' רכבת ישראל בע"מ (4.12.1007)).
11.בחינת סיכויי העתירה במקרה זה מביאה למסקנה כי סיכויי העתירה נמוכים והם אינם תומכים בקבלת הבקשה.
12.במישור העקרוני, הכלל הוא שבית המשפט איננו מתערב בשיקול הדעת של הגורם המנהלי שהחלטתו נתקפת, אלא אם כן נפל בה פגם המצדיק התערבות שיפוטית בהתאם לכללי הביקורת המנהלית המצומצמים בהגדרתם, כמו חוסר סמכות, אי חוקיות, או החלטה שחוסר סבירותה מובהק. כלל זה תקף ביתר שאת בכל הנוגע להחלטות מקצועיות של ועדות התכנון. (ראה למשל, עע"מ 2605/18 עיריית חיפה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (28.7.2019); עע"מ 9311/11 רמי יובל נ' וועדת הערר לתכנון ובניה מחוז תל-אביב (12.2.2013); עע"מ 317/10 אהוד שפר נ' מורן סקאל יניב (23.8.2012).
במישור הקונקרטי, בחינת התכנית ואישורה ארכו שנים; התכנית גובשה ולוותה על ידי אנשי מקצוע מתאימים בתחומים הרלוונטיים; תהליך אישור התכנית כלל שיתוף הציבור; הוגשו לתכנית התנגדויות אשר נדונו בפתיחות וחלקן התקבלו; דחיית ההתנגדויות שנדחו נומקה מקצועית באופן ענייני; ואישור התכנית גובה בעמדות מקצועיות של גורמי המקצוע בוועדה המחוזית. כך שלכאורה אין מקום להתערב בהחלטה.
13.בנוסף לכך, בעת הגשת העתירה והבקשה התכנית נכנסה כבר לתוקף והפכה למעשה לחיקוק. במצב דברים שכזה האפשרות לבטל את התכנית שמורה למצבים חריגים ביותר, שענייננו איננו נכלל בהם.
"נזכור עוד, כי תכנית מיתאר מקומית הינה "חיקוק" וכי פרסומה ברשומות הוא הפרסום המחייב... משמתפרסמת תכנית מיתאר ברשומות, נאחזת בה מיד החזקה הקבועה בסעיף 34א לפקודת הראיות [נוסח חדש], תשל"א-1971, ולפיה "דבר שפורסם ב'רשומות' חזקה שנעשה כראוי..." - ע"א 3213/97 נקר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה (31.8.99) .
וכן,
"כידוע תכנית שפורסמה למתן תוקף כמוה "כדין", על כל המשמעויות הנלוות לכך. מזה נובע, שגם אם אין לדבר על שלילת סמכותו העקרונית של בית המשפט להתערב ולבטל במידת הצורך גם תוכנית שפרסומה, הרי שהוא יעשה כן רק במקרים מיוחדים וחריגים אשר יצדיקו זאת במכלול השיקולים והאיזונים. זאת יש לומר, בין השאר, משום שעם פרסומה הופכת התוכנית לנחלת הכלל ויכולים להסתמך עליה הן הצדדים להליך והן צדדי ג'. מדרך הטבע, רק מקום שבו הפגם שעליו יצביע העותר יהיה מובהק ובעל השלכות רציניות ו/או תוך סטייה ניכרת מכללי המשפט המנהלי, יהיה בית המשפט נכון להתערב ולבטל את התוכנית חרף פרסומה - ולהיפך. מקום שבו מדובר בפגם שאינו גדול ו/או שאינו שקול כנגד הפגיעה הפוטנציאלית מביטול תוכנית שפורסמה והפכה למעשה עשוי –לא ייטה בית המשפט לעתירה."- עתמ (ת"א) 41499-03-15 לודמילה בגדדי שבילי נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ת"א (14.1.16).
14.נוכח לוחות הזמנים הקשורים במועדי ההחלטות של הוועדה המחוזית והמועדים של פרסום התכנית וכניסתה לתוקף, הרי שהעותרים השתהו בהגשת העתירה.
"הכל תלוי בנסיבות העניין. לעתים ימים אחדים בלבד דיים כדי להוות שיהוי, ולעיתים אין בחלוף חודשים כדי להוות שיהוי.... דיני השיהוי אין עניינם חוסר תום-לב סובייקטיבי של העותר, אפילו פעל העותר בתום-לב מבחינתו שלו, עדיין יש שעתירתו השתהתה יתר על המידה, ובאיזון הכולל יש להתחשב יותר באינטרסים הראויים להגנה של הרשות השלטונית, של צד שלישי, או באינטרס הכלל.." -בג"ץ 453/84 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' שר התקשורת (10.1.85).
15.כתב העתירה והבקשה מדגישים את הזכויות הרבות שהתכנית מקנה לבעלי הנכסים הכלולים בשטח הפינוי-בינוי בתכנית. מטבע הדברים ביטול התכנית עלול לפגוע בבעלי הנכסים המדוברים ועל כן היה על העותרים לכלול אותם כמשיבים בעתירה. העותרים חדלו מלעשות זאת.
"ואם בצדדים להליך עסקינן, דין העתירה להידחות בשל אי צירוף משיבים רלבנטיים: הלכה היא עמנו, כי בית משפט זה לא ייזקק לעתירה בה לא צורפו כל המשיבים הנוגעים בדבר – אלה המתבקש נגדם סעד, ואלה העלולים להיפגע כתוצאה מקבלת העתירה (תקנה 6 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000).." - בג"ץ 5826/22 פלוני נ' בית הדין הדתי של העדה היוונית קתולית גליל (7.9.22).
16.כניסת התכנית לתוקף יצרה מצב חדש שמן הסתם יש בו כדי להשפיע על שווי הנכסים השונים הכלולים בתכנית ועל מהלכים שונים שיתכן ונעשו על בסיס ההסתמכות על אישור התכנית. החזרת הגלגל לאחור עלולה לפגוע בצדדים שלישיים, כולל כאלה שזהותם אינה ידועה לצדדים להליך.
"משאושרה התכנית, ברור כי עסקינן במה שמכונה "מעשה עשוי". אין מתקבל על הדעת לגלגל לאחור את כל ההליכים לשלב שלפני אישור התכנית. המערערים לא עתרו לעיכוב ההליכים באשר לאישור התכנית. פתיחת השער עתה עלולה להביא לפגיעה באחרים, שהינם בעלי מקרקעין בתחום התכנית. משכך דין הערעור להידחות וכך מוחלט".- עע"מ 7759/06 יאסו ואח' נ' ועדת הערר מחוז ת"א (10.12.08).
בספר "משפט מנהלי" בפרק הדן ב"מעשה עשוי" המצדיק דחיית עתירה על הסף, מובאים הדברים הבאים המתאימים לענייננו:
"... מבחן הסף של מעשה עשוי שונה מקודמיו מבחינת הטעמים העומדים ביסודו. כאשר בית המשפט נמנע מלתת סעד בשל מעשה עשוי הוא עושה כן לא משום שקיימים טעמי מדיניות התומכים באי-הענקת הסעד, אלא משום שאין אפשרות לתת את הסעד הדרוש לעותר בשל שינוי בלתי הפיך בנסיבות החיצוניות האופפות את העניין שעליו נסבה העתירה. במלים אחרות, בית המשפט הדן בעתירה נמנע מלתת צו בנסיבות שבהן היא נסבה על הפרה שכבר הביאה להתגבשותו של מצב חדש, שאינו ניתן לשינוי." (דפנה ברק-ארז. "משפט מינהלי. משפט מינהלי דיוני. כרך ד' עמ' 395).
17.השיהוי בהגשת העתירה, כניסת התכנית לתוקף, ההסתמכות של צדדים שלישיים על המצב החדש, ואי הכללת בעלי הנכסים הצפויים להיפגע מקבלת העתירה כמשיבים בעתירה, שלובים יחד ומשפיעים הן על סיכויי העתירה והן על מאזן הנוחות, ומצדיקים דחיית הבקשה לצו ביניים.
18.אשר על כן הבקשה לצו ביניים נדחית בזה.
19.המבקשים ישאו, ביחד ולחוד, בהוצאות כל אחת המשיבות בסך 15,000 ₪. ההוצאות ישולמו בתוך 30 יום.
ניתנה היום, ז' אייר תשפ"ה, 05 מאי 2025, בהעדר הצדדים.
המזכירות תעביר את ההחלטה לצדדים.
