בפניי בקשה לסילוק על הסף של העתירה שבכותרת.
1. העתירה מופנית נגד החלטת המשיבה, מועצת רואי החשבון (להלן – המשיבה), מיום 15.9.16 (נספח א' לעתירה). בהחלטה, הוזמן העותר להופיע לדיון משמעתי בפני המשיבה, ביום 7.12.16.
2. לטענת המשיבה, הדרך הנכונה לבחינת עניינו של העותר היא במסגרת ההליך המתנהל בפניה על פי חוק רואי חשבון, תשט"ו – 1955 (להלן – חוק רואי חשבון). על פי הטענה, על העותר להעלות את טענותיו במסגרת ההליך בפני המשיבה, וככל שיימצא אשם בהתנהלות שאינה הולמת את המקצוע, יהיה זכאי לערער על כך, בהתאם להוראת סעיף 14(ב) לחוק רואי חשבון. עוד נטען, כי העותר לא הצביע על בסיס לסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים. על פי הטענה, הפריט הרלוונטי (21(3)) בתוספת לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש"ס – 2000 (להלן – חוק בתי משפט לעניינים מנהליים), מקנה לבית המשפט לעניינים מנהליים סמכות לדון בעתירה שעניינה הסדרת עיסוק, אך לא בעתירה שעניינה הליך לפי סעיף 12 לחוק רואי חשבון ("חקירה בהתנהגות רואי חשבון"), הדן בענייני משמעת.
3. דין הבקשה לסילוק על הסף להידחות. אבהיר את שיקוליי עתה.
4. השאלה הראשונה בה יש לדון היא האם יש, מעיקרו של דבר, סמכות עניינית לבית משפט זה לדון בעתירה. ההחלטה בעניינו של העותר היא החלטה על פתיחת הליך משמעתי נגד העותר. ההחלטה נתקבלה בהמשך לטענות שהעלה העותר בפני המשיבה, לפיהן נוכח הוראת סעיף 54ד' לחוק ניירות ערך, התשכ"ח – 1968, הסדר להפסקת הליכים, לו נתן את הסכמתו, אינו יכול להוות בסיס ראייתי לפתיחת הליך משמעתי בפני מועצת רואי החשבון. בהחלטת המועצה צוין, כי נתנה דעתה לתגובות בא כוח העותר, בהן הועלתה טענה זו, והחליטה לפתוח בהליך משמעתי ולהזמין אותו לבירור הנושא מול מליאת המועצה.
5. נקודת המוצא לדיון מצויה בתבנית החקיקתית הנוגעת להליך המתקיים בפני המשיבה. סעיף 12 לחוק רואי חשבון מקנה למשיבה סמכות לחקור, "בעצמה או על ידי מי שתמנה לכך מבין חבריה", כל מקרה שהובא לידיעתה ובו נאשם רואה חשבון בהתנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע. מחוקק המשנה התקין, במסגרת סמכותו, תקנות לעניין זה (תקנות רואי חשבון, תשט"ז – 1955, להלן – התקנות). בתקנות נקבע מנגנון, המפרט את מהלך הדברים מקום בו הובאה לידיעת המשיבה או יושב הראש שלה תלונה נגד רואה חשבון, בשל התנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע. לפי תקנה 34 לתקנות, על יושב הראש להודיע לרואה החשבון את פרטי התלונה ואת זכותו להשיב עליה, אם ירצה בכך, במועד שיקבע יושב הראש. נקבע עוד, כי יושב הראש יביא את התלונה לפני המועצה בתום המועד שנקבע לפי תקנה 34 להגשת התשובה (תקנה 35(א)). נקבע עוד, כי מקום בו רואה החשבון לא השיב בתקופה שנקבעה, או תשובתו לא הניחה את דעת המועצה, רשאית המועצה להחליט על חקירת התלונה (תקנה 35(ב)). בתקנות נקבעו סדרי דין לחקירת התלונה, בידי המועצה או בידי ועדה שהוקמה לשם כך, אשר בסופם מתקבלת החלטת המועצה בתלונה (ראו תקנה 44 לתקנות האמורות).
6. נוכח תבנית חקיקתית זו עולה, כי יש ממש בטענת העותר, לפיה ההחלטה נשוא העתירה אינה החלטה בהליך המשמעתי עצמו (אשר אינו נתון לביקורת שיפוטית של בית המשפט לעניינים מנהליים), כי אם החלטה על עצם נקיטתו של הליך כאמור, בהתאם לתקנה 35(ב) הנ"ל. לבית משפט זה יש סמכות עניינית לדון בעתירה כאמור. כך פסק בית המשפט הגבוה לצדק במקרה דומה (בג"צ 11213/05 פלונית נ' ועד מחוז תל אביב והמרכז של לשכת עורכי הדין בישראל (17.7.06)). באותה פרשה, הוגשה עתירה שהופנתה כלפי החלטה של לשכת עורכי הדין שלא להעמיד את המשיב שם לדין משמעתי. בית המשפט הגבוה לצדק נתן דעתו לכך, שהפריט הרלוונטי המקנה את הסמכות לדון בהחלטות של לשכת עורכי הדין מצוי בפרק הנוגע להסדרת עיסוק. ברם, נפסק כי "ההחלטה האם להעמיד לדין או שלא להעמיד לדין הינה החלטה של רשות ואינה החלטה הניתנת בגדר ההליכים המשמעתיים עצמם ... זו החלטה הקודמת להליך המשמעתי עצמו. מכאן, מסקנתנו שבידי בית המשפט לעניינים מנהליים נתונה הסמכות לדון בהשגות על החלטה שלא להעמיד לדין, שהינה ההחלטה עליה מלינה העותרת במקרה שבפנינו" (שם, בפסקה 2). הדברים יפים, בשינויים המחויבים, למקרה שבפניי. עולה מהם, כי בהקשר זה נדחתה ההבחנה הנטענת בין עניין של משמעת (לגביו, על פי הטענה, אין סמכות לבית משפט לעניינים מנהליים), ובין עניין של הסדרת עיסוק (לגביו, על פי הטענה, יש סמכות כאמור). בתוך כך, במישור הסמכות, לא התקבלה ההבחנה בין החלטה על נקיטת הליך משמעתי, ובין אי נקיטתו.
7. בהקשר זה נתתי דעתי לפסק דינו של כב' השופט י' מרזל בעת"מ 11219-07-14 עמותת ז.פ. נ' משרד המשפטים (29.3.15), עליו נסמכת המשיבה. באותה פרשה, סולקה על הסף עתירה בה הותקפה החלטה של מועצת רואי החשבון לאמץ המלצות של ועדת חקירה, ולסגור תיק נגד מספר משיבים, בלא להרשיעם. בפסק הדין, קבע בית המשפט כי הן מצד לשון ההוראה הרלוונטית, הן מצד תכליתה, ההחלטה נשוא העתירה, שעניינה סגירת תיק משמעתי לגופו של עניין, אינה מנויה בתוספת הראשונה לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, העוסקת בהחלטות שעניינן הסדרת עיסוק (בפסקה 8 שם). בית המשפט נתן דעתו לטענה לפיה יש להבחין בין החלטה להגיש קובלנה, שהיא החלטת "משמעת", ובין החלטה שלא להגיש קובלנה, שהיא החלטה "מנהלית". נקבע, כי הבחנה כאמור עשויה להיות רלוונטית ביחס להליכים לפי חוק לשכת עורכי הדין התשכ"א – 1961, שם יש החלטה על הגשת הליך משמעתי הקודמת להליך עצמו. לעומת זאת, נקבע כי בהליך לפי חוק רואי החשבון אין שלב נפרד של הגשת קובלנה. הבדל זה, נקבע, יורד לשורש הסמכות של בית המשפט לעניינים מנהליים לדון בהחלטה כאמור, במסגרת עתירה מנהלית (בפסקה 10 לפסק הדין).
8. ברם, פסק הדין לא קבע מסמרות בעניין זה. בהמשך פסק הדין (בפסקה 11) נותרה פתוחה האפשרות כי גם בהיעדר הליך של קובלנה לפי חוק רואי החשבון, קיים היבט מנהלי להחלטות המועצה. מכל מקום, הואיל ובאותה פרשה לא היה מדובר בהחלטה על נקיטת הליך משמעתי, או אי נקיטתו, כי אם בהחלטה אשר סיימה את הדיון, לגופו של הליך המשמעת, על סגירת התיק, נקבע כי עניינה של העתירה בסוגיה המשמעתית, ואין מקום לבררה במסגרת עתירה מנהלית. המקרה שבפניי שונה, ומשכך, אין בפסק הדין האמור, או בתוצאתו, כדי להשליך על המקרה שבפניי.
9. כמתואר לעיל, עיון בתבנית החקיקתית שבתקנות רואי החשבון מעלה, כי יש בנמצא החלטה מנהלית, אותה ניתן לתקוף על פי חוק בית משפט לעניינים מנהליים. משכך, יש לדחות את טענת העדר הסמכות העניינית.
10. בכך לא מסתיים הדיון. המשיבה טוענת כי על העותר למצות את סעדיו בפני המשיבה, וכי משלא עשה כן, יש לסלק את העתירה על הסף. בהקשר זה מפנה המשיבה למקרה שנדון בעת"מ 55424-05-12 נצר נ' משרד הבריאות (14.11.12). באותה פרשה, הוגשה עתירה מנהלית אשר תקפה החלטה להגיש נגד העותר שם קובלנה משמעתית לפי פקודת הרופאים [נוסח חדש] תשל"ז – 1976. אגב כך נטען לפגמים מנהליים שנפלו בעבודתו של צוות, אשר המלצותיו היוו בסיס להחלטה על הגשת הקובלנה. בית המשפט לעניינים מנהליים (כב' השופט י' נועם) סילק את העתירה על הסף, בשל סעד חלופי אשר עמד לעותר שם. צוין, כי את הטענות כנגד ההחלטה להעמיד את העותר לדין משמעתי יכול העותר להעלות במסגרת אותו הליך, וככל שתדחנה, להעלות את הדבר במסגרת ערעור שיגיש. בית המשפט מתח, בהקשר זה, הקבלה לפסיקה, לפיה טענות נגד פגמים בהגשת כתב אישום מקומן בגדרי ההליך גופו (בג"צ 9131/05 ניר עם כהן ירקות אגודה שיתופית חקלאית בע"מ נ' מדינת ישראל – משרד התעשיה המסחר והתעסוקה (6.2.06)).
11. בית המשפט הבחין בהקשר זה בין עתירה המופנית כנגד החלטה על נקיטת הליך משמעתי, ובין החלטה על אי נקיטת הליך כאמור. במקרה הראשון, קיים סעד חלופי כאמור. במקרה השני, מדובר בהחלטה המסיימת את ההליך, ועל כן, יש צורך בהגשת עתירה על מנת לברר את הטענות הנוגעות לעניין (ראו, למשל, בג"צ 11213/05 פלונית נ' ועדת מחוז תל אביב של לשכת עורכי הדין בישראל (20.7.06)).
12. במקרה הנוכחי, מדובר בעתירה המופנית כנגד החלטה על נקיטת הליך משמעתי. קיים, אפוא, סעד חלופי, העומד לעותר, והוא להעלות את העניין בפני המשיבה. לא נעלמה מעיניי טענת העותר, כי המשיבה כבר החליטה בעניינו. ברם, מעיון בחומר עולה כי מדובר בעמדה משתמעת, הנגזרת מעצם זימונו של העותר, ולא בהחלטה הנדרשת לעיצומן של טענות העותר, ונוקטת לגביהן עמדה מפורטת ומנומקת. בהקשר זה נתתי דעתי גם לאמור בתגובה מאת המשיבה, שם הובהר כי בדיון בפני המשיבה, פתוחה הדרך בפני העותר לחזור ולטעון כל טענה שיחפוץ בה.
13. בכך לא מסתיים הדיון. נושא הסעד החלופי אינו עניין של סמכות, כי אם עילת סף, הנתונה לשיקול דעת בית המשפט. שקלתי, אפוא, האם יש בטיעוניו של העותר כדי לגלות טעם שלא להידרש לעילת הסף שעניינה סעד חלופי (לאפשרות לעשות כן, ראו א' שרגא, ר' שחר, המשפט המנהלי II עילות הסף (תל אביב התשס"ח – 2008), בעמוד 225 ואילך). הגעתי למסקנה, כי העותר מעלה בעתירה שאלה משפטית הראויה לבירור, ואשר טרם הוכרעה על ידי בתי המשפט, הנוגעת לגבולותיה של הוראת סעיף 54ד' לחוק ניירות ערך. מנקודת מבט זו ניתן לראות את המקרה כנופל לגדרי החריג שנקבע לעילת הסף שעניינה סעד חלופי, והוא קיומה של "בעיה משפטית קשה וחשובה" (ראו בספרם הנ"ל של שרגא ושחר, בעמוד 232). בזיקה לכך, עולה טענה ראויה לבירור הנוגעת לזכותו של המשיב להליך הוגן בפני המועצה, אם וככל שייעשה שימוש ראייתי בהסדר להפסקת הליכים לו הוא צד. בנסיבות אלה, אין הצדקה מספקת לסלק את ההליך על הסף בשל קיומו של סעד חלופי.
14. התוצאה היא, כי הבקשה לסילוק על הסף – נדחית. בנסיבות העניין, לא אעשה צו להוצאות.
ניתנה היום, כ"ז חשוון תשע"ז, 28 נובמבר 2016, בהעדר הצדדים.
