העותרות הגישו בקשה לפי פקודת בזיון בית משפט, למתן סעד הכופה על המשיבה בקנס את ביצוע פסק הדין שניתן בתיק זה ביום 12.12.12.
ליבת המחלוקת בין הצדדים היא בשאלה האם הסעד האופרטיבי בפסק הדין (כאמור בפסקה 14 שבו) חייב את המשיבה בקביעת סדרי עדיפויות, אמות מידה ומועדי ביצוע קונקרטיים לגבי צווי ההריסה התקפים שביצועם הוטל עליה בגזרי דין פליליים. המשיבה סבורה כי יצאה ידי חובת פסק הדין בקביעת אמות מידה כלליות ושיקולי תיעדוף עקרוניים, וכי משעשתה כן (בהחלטה שקיבלה מליאת המשיבה ביום 27.5.13), רשאית הייתה להותיר בידי היחידה הארצית לפיקוח על הבניה (להלן – יחידת הפיקוח) את יישום ההנחיות העקרוניות ותרגומן הפרטני לגבי כל אחד ואחד ממאות צווי ההריסה השיפוטיים התקפים. לעומתה סבורות העותרות כי פסק הדין חייב את המשיבה לא רק בקביעה עקרונית וכללית של מדיניות ביצוע, אלא הוסיף והטיל על המשיבה לבצע בעצמה (או באמצעות עוזרים ויועצים שאינם מפעילים שיקול דעת) הליך בחינה פרטני של כל מאות הצווים השיפוטיים ולקבוע לגבי כל אחד מהם את דירוגו, מבחינת סדר העדיפות, ברשימת הצווים הממתינים לביצוע. כפועל יוצא מגישתן האמורה, טוענות העותרות כי המשיבה אף לא מילאה אחר החובה שהוטלה עליה בפסק הדין (שם) לדאוג לכך שתעמוד בפניה "תשתית עובדתית הולמת באשר לפרטי צווי ההריסה האמורים". אמנם, בישיבה שמליאת המשיבה קיימה ביום 27.5.13 בעקבות פסק הדין, הציג מנהל מחוז ירושלים של יחידת הפיקוח בפני חברי המשיבה נתונים ביחס לצווי ההריסה הרלוונטיים; ובישיבת מעקב נוספת שקיימה מליאת המשיבה ביום 23.2.15 הציג מנהל המחוז מצגת המכילה נתונים מספריים ואחרים לגבי הצווים שבוצעו בתקופת הדיווח וסיווגם על פי אמות המידה שנקבעו בהחלטה מיום 27.5.13. אלא שלטענת העותרות, הצגת נתונים אלה בפני מליאת המשיבה אינה ממלאת אחר הוראת פסק הדין, המחייב את חברי המשיבה לבחון את הפרטים הקונקרטיים של כל הצווים שביצועם הוטל עליה, על מנת להעריך את מידת קדימותו ודחיפותו של כל צו וצו באופן פרטני.
מחלוקת זו בין הצדדים באשר לפירושו הנכון של פסק הדין, אינה טעונה הכרעה בהליך שבפניי, בו נדונה בקשה על פי פקודת בזיון בית משפט. גם אם צודקות העותרות בפרשנות הניתנת על ידן לפסק הדין (ואיני נוקט כל עמדה בסוגיה), הטלת חובה על המשיבה לפעול בהתאם לאותה פרשנות יכול שתיעשה רק במסגרת עתירה חדשה אותה בידי העותרות להגיש נגד ההחלטות שקיבלה המשיבה לאחר מתן פסק הדין, במסגרת היערכותה ליישומו. משעה שראתה המשיבה עצמה מחויבת לפסק הדין, ואף קיימה דיונים וקיבלה החלטות לצורך יישומו, השימוש באמצעי האכיפה הקיצוני של פקודת בזיון בית משפט ייתכן רק במקום בו התנהלות המשיבה נוגדת קביעה מפורשת וחד-משמעית בפסק הדין; וגם זאת רק בהנחה – שכלל אינה נקיה מספקות – לפיה כעניין שבעיקרון ניתן לנקוט בהליכי בזיון בית משפט נגד המדינה (ראו ע"א 4036/14 מסעודין נ' מנהל הרשות הממשלתית למים ולביוב (29.12.14) פסקה 30; בג"ץ 1438/13 באר טוביה מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל (14.7.15) פסקה 9). לעומת זאת, כאשר קריאה (ולו שטחית) של פסק הדין סובלת את אופן יישומו בידי המשיבה, גם אם לא כפרשנות יחידה ומתבקשת מאליה, הפעלת המכשיר המעין-פלילי של פקודת בזיון בית משפט אינה אפשרית.
עיקרון זה נשנה לא אחת בפסיקה, אשר הבהירה כי נקיטת הליך לפי פקודת בזיון בית משפט תיתכן "רק במקרה שבו פסק הדין שאת אכיפתו מבקשים הוא ברור וחד-משמעי" (בר"ם 6261/13 באקי נ' משרד הפנים (3.11.13) פסקה 13), וכי די בקיומה של מחלוקת כנה בין הצדדים באשר למשמעות פסק הדין כדי לשלול את השימוש בפקודה (בג"ץ 4299/13 ברקוביץ נ' שר האוצר (18.11.14) פסקה 9). כאמור, גישה זו נעוצה באופיה הפלילי של פקודת בזיון בית משפט, ממנו נגזרת הרתיעה "להכתים בכתם הפלילי את מי שסבר לתומו כי קיים את פסק הדין" (רע"פ 7148/98 עזרא נ' זלזניאק, פ"ד נג(3) 337, 348). לא זו אף זו, אלא שגם "במקרה של ספק ביחס לקיומה של מחלוקת 'אמיתית' בתום לב, ראוי שהמשיב בבקשה ייהנה מקיומו של הספק, כמקובל בהליכים פליליים. נמצא, שבמקרי גבול... ראוי שלא להכריע במחלוקת זו בגדרו של הליך מעין פלילי" (ע"פ 6981/13 יקבי ירושלים אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' אנטיפוד השקעות בע"מ (9.12.13) פסקה 14).
במקרה שלפנינו ציווה בית המשפט על המשיבה (בפסקה 14 לפסק הדין) "לדון ולהחליט במליאתה על קביעת סדרי העדיפויות, אמות המידה ומועדי הביצוע של צווי ההריסה התקפים שביצועם הוטל עליה בגזרי דין פליליים, הכל בכפוף לאילוצים חיצוניים בנוגע למועד הביצוע שאינם בשליטת הוועדה, ולאחר שתעמוד בפני הוועדה תשתית עובדתית הולמת באשר לפרטי צווי ההריסה האמורים". נוסח הציווי השיפוטי אינו נוקט בדיבור "כלליים" או "קונקרטיים" לאפיון החובה שהוטלה על המשיבה לקבוע את "סדרי העדיפויות, אמות המידה ומועדי הביצוע" של הצווים. הוא הדין לחובה שהוטלה (באותה פסקה) על המשיבה לבסס את קביעתה על "תשתית עובדתית הולמת באשר לפרטי צווי ההריסה" – גם כאן לא נאמר כי מדובר דווקא בתשתית עובדתית קונקרטית באשר לפרטיו של כל אחד ממאות צווי ההריסה השיפוטיים שביצועם הוטל על המשיבה, להבדיל מתשתית עובדתית כללית באשר למספר הצווים, סיווגם, האזורים אליהם הם מתייחסים, הקשיים הכרוכים בביצועם והפילוח המספרי של הצווים בהתייחס לשיקולים ואמות המידה המכתיבים לדעת המשיבה את סדרי העדיפויות. בהעדר התייחסות מפורשת וחד-משמעית בפסק הדין לבחירה בין שתי חלופות פרשנות אלה, לא ניתן לייחס למשיבה חוסר תום לב בפרשנות המוצעת על ידה, ואין מקום לקיים במסגרת ההליך הנוכחי, בו מתבררת בקשת בזיון בית משפט, התדיינות באשר לתקינות החלטת המשיבה להסתפק בתשתית העובדות שבאה בפניה עובר לקבלת החלטותיה מימים 27.5.13 ו-23.2.15 או באשר למידת הקונקרטיזציה של סדרי העדיפויות, אמות המידה ומועדי הביצוע כפי שנקבעו באותן החלטות.
ודוקו: בכל הנוגע לסדרי העדיפויות בביצוע הצווים, קבעה המשיבה בהחלטתה מיום 27.5.13 כי כל צו הריסה שיפוטי שנסיבותיו עונות על אחת מאמות המידה שהוגדרו באותה החלטה, הוא צו שביצועו ממוקם "בסדר עדיפות גבוה". העותרות טוענות כי בהעמדת כל הקריטריונים על אותה דרגת קדימות, ללא דירוג פנימי ביניהם, התפרקה המשיבה מחובתה על פי פסק הדין "לדון ולהחליט במליאתה על קביעת סדרי העדיפויות". מהטעמים שבוארו לעיל אין לקבל טענה זו. מבחינה פורמלית, קביעה לפיה כל הצווים, או כל קבוצת צווים הנמנים על קריטריון מסוים, הם כאלה שיש לבצעם באותה קדימות, אף היא קביעה באשר לסדרי עדיפויות. אמנם ההיבט הפורמלי אינו חזות הכל, וייתכן שבירור מקיף ומעמיק יותר של הסוגיה יוביל למסקנה אחרת באשר לנכונות בחירתה של המשיבה לייחס לכל הקריטריונים דרגת קדימות אחידה. אלא שבירור כזה אינו יכול ואינו צריך להיערך במסגרת הפלילית של פקודת בזיון בית משפט. זאת ועוד, בהחלטתה הנזכרת הכירה המשיבה בקיומו של מדרג עדיפות בין צווים שונים בהתאם "לנסיבותיו של כל מקרה ולעוצמת כל עבירה ביחס לאותו הקריטריון וביחס לקריטריונים אחרים". המשיבה הוסיפה שם כי "הדירוג בין הקריטריונים השונים יבוצע על פי נסיבות כל מקרה ובהתאם להנחיות המפורטות בהחלטה זו (שילוב בין מספר קריטריונים, התייחסות להיקף העבירה, היות הבינוי הבלתי חוקי בליבת הקריטריון או בשוליו וכיו"ב)". עוד הובהר באותה החלטה כי "הקריטריונים וההנחיות שנקבעו בהחלטה זו מאפשרים דירוג בין המקרים הפרטניים", וכי "קיימות עבירות בניה רבות אשר לא נכנסות לגדר הקריטריונים שלעיל, ועל כן ביצוע הריסתן של עבירות בניה אלו יהיה בסדר עדיפות נמוך". ברוח דומה ציינה המשיבה בהחלטתה מיום 23.2.15 כי "סדרי העדיפויות נקבעים, בין השאר, על בסיס שילוב של מספר קריטריונים, מובהקות הקריטריון ובאופן המשקף את מידת הפגיעה בשיקולים התכנוניים ובשלטון החוק". אמירות אלה של המשיבה מצביעות על כך שיש בהחלטתה התייחסות לסוגיה של קביעת סדרי עדיפויות. וכאמור, הדיון בשאלה האם אותה התייחסות הייתה מספקת או חלקית והאם היא יישמה את פסק הדין באופן נכון או שגוי, אינו דיון שיש לקיימו במסגרת בקשה על פי פקודת בזיון בית משפט אלא בהליך מינהלי עצמאי.
הוא הדין להמשך החלטת המשיבה מיום 27.5.13, בה המשיבה הטילה על יחידת הפיקוח את מלאכת האיזון של הנסיבות והקריטריונים הנוגעים למקרים הפרטניים, על מנת שיחידת הפיקוח תתרגם את מדיניות האכיפה הכללית שנקבעה בהחלטת המשיבה לכדי סדר ביצוע של צווים קונקרטיים, ותדווח על כך למשיבה כעבור שנה. על רקע לשונו של פסק הדין, שאינה יורדת להבחנה שבין מדיניות אכיפה כללית לבין הוראות אכיפה פרטניות, אף הוראה זו של המשיבה ליחידת הפיקוח אינה עניין לדיון בהליך לפי פקודת בזיון בית משפט, מהטעמים שהוצגו לעיל.
מסקנה זו הולמת גם את ההוראה שנתנה המשיבה ליחידת הפיקוח, בהחלטתה הנזכרת מיום 27.5.13, לפעול למימוש מהיר ככל הניתן של צווי ההריסה; או הוראת המשיבה בהחלטתה מיום 23.2.15 ליחידת הפיקוח להעביר את כל 90 צווי ההריסה המוגדרים בעדיפות א' (כלומר בסדר העדיפות הגבוה ביותר) למשטרת ישראל לשם ביצועם בזמן קצר ככל הניתן. טענת העותרות כי מחויבותה של המשיבה על פי פסק הדין לקבוע את "מועדי הביצוע של צווי ההריסה" לא התירה לה להסתפק במתן הוראות כלליות באשר למועדי הביצוע, אלא דרשה ממנה לקבוע מועדים קונקרטיים לביצוע כל אחד מהצווים – אף היא טענה שצדקתה אינה נגלית בהכרח מפסק הדין על פניו, אלא טעונה בירור בהליך משפטי עצמאי; ובכל מקרה אינה יכולה להיקבע בהליך אכיפתי מעין-פלילי לפי פקודת בזיון בית משפט.
בשולי הדברים יצוין כי לא ראיתי מקום להיעתר לבקשת העותרות לקביעת דיון בבקשה במעמד הצדדים בהתאם לסעיף 6(2) לפקודת בזיון בית משפט. סעיף זה מורה כי "לא יינתן צו המטיל קנס או מאסר אלא אם כן הוזמן הממרה להופיע" (ההדגשה הוספה). נוכח מסקנתי כי אין מקום להטיל קנס על המשיבה, אין מניעה לקבל את ההחלטה הדוחה את הבקשה על יסוד הטיעון הכתוב בלא דיון במעמד הצדדים.