דחיית עתירה מנהלית לפי חוק חופש המידע לגילוי ממצאים של דוח של הרשות לניירות ערך

1.עתירה מכוח חוק חופש המידע התשנ"ח-1998 (להלן: "חוק חופש המידע").

העותר מבקש כי בית-המשפט יורה למשיבה 1 (להלן: "הרשות לניירות-ערך" או "הרשות") לגלות לו דוחות שנערכו בעקבות ביקורות שביצעה היחידה לפיקוח על בעלי רישיון במחלקת השקעות של הרשות לניירות-ערך בשנים 2009 ו-2010. במהלך הביקורות נבדקה עמידת בעלי הרישיון – בנקים ובתי השקעות - בדרישות חוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות, התשנ"ה-1995 (להלן: "חוק הייעוץ") וההוראות על-פיו.

2.כעולה מהעתירה, מקורה הוא בכתבה שפורסמה באתר האינטרנט של העיתון הכלכלי "גלובס", בה נזכר דו"ח של הרשות שמצא כשלים חמורים שהתגלו בתאגידים בנקאיים ובתי-השקעות בכל הנוגע ליישום חוק הייעוץ. לאור האמור בכתבה, פנה העותר לרשות, ובקש כי הדו"ח האמור בכתבה יועבר אליו. הרשות השיבה לפניית העותר. היא ציינה כי מדובר במספר דוחות, שתמציתם פורסמה על-ידי הרשות במסגרת "חוזר לתאגידים המורשים ולתאגידים בנקאיים העוסקים בייעוץ השקעות" מיום 29.3.11 (חוזר שצורף כנספח ד' לעתירה, ויכונה להלן: "החוזר").

עיון בחוזר מעלה כי הוא מתייחס להפרות מסוגים שונים של בעלי רישיון לייעוץ – ובכלל זה הפרת חובת אמון, זהירות ומיומנות; הפרת חובת בירור צרכי הלקוח ומטרותיו והתאמת השירות לכך; הפרת חובת הגילוי הנאות; חובת ההודעה על עסקה בסיכון מיוחד; הפרת חובת רישום של פעולות ייעוץ; וחשש לניהול תיקים על-ידי יועץ בבנק. ההפרות מתייחסות באופן נפרד לחברות בעלות רישיון ולגופים בנקאיים. בחוזר צוינו הכשלים והליקויים שנמצאו במסגרת הביקורת, אך זאת בלא ציון שמם של הגופים שלגביהם התגלו הכשלים הללו או המועדים בהם קרו האירועים המפורטים בחוזר.

3.העותר לא הסתפק בחוזר נספח ד' שפרסמה הרשות, ועתר כי יתאפשר לו לראות את דוחות הביקורת המלאים אותם ערכה הרשות, ושעל בסיסם גובש החוזר. הרשות התנגדה לבקשה, תוך שהיא הסתמכה בין היתר על הוראת ס' 56ה לחוק ניירות-ערך, התשכ"ח-1968 (להלן: "חוק ניירות-ערך" או "החוק"), ועל הוראות שונות בחוק חופש המידע. הרשות ציינה כי היא איזנה בין האינטרסים השונים – הן האינטרסים הציבוריים בחשיפת המידע והן אלה הכרוכים בחיסויו, ולטעמה נקודת האיזון ביניהם היא פרסום החוזר באתר הרשות, בלא פרסום פרטים מזהים אודות הגופים המפוקחים או לקוחותיהם.

לאחר שהרשות סירבה לבקשתו, הגיש העותר כנגדה את העתירה הנוכחית. איגוד הבנקים שלא צורף מלכתחילה כצד לעתירה, בקש להצטרף לעתידה כמשיב. בהחלטה מיום 3.11.2014 נעתרתי לבקשתו – בהעדר התנגדות של ב"כ העותרים, ואיגוד הבנקים הוא לכן משיב נוסף בעתירה, תוך שהוא מייצג את עניינם של חלק מהגופים הנחקרים (הבנקים, אך לא חברות ייעוץ שאינן בנקים).

4.בעתירה התייחס העותר לטענת הרשות לפיה המידע המבוקש על-ידיו הוא מידע סודי מכוח הוראת סעיף 56ה לחוק ניירות-ערך, ולטענה לפיה אסור לכן לפרסם מידע זה על-פי דין. לגישת העותר, הרשות הפעילה את סמכותה מכוח סעיף 29 לחוק הייעוץ ולא מכוח חוק ניירות-ערך, ולכן אין תחולה לסעיף 56ה לחוק ניירות-ערך והמידע אינו סודי. מעבר לכך, טען העותר כי חובת הסודיות נושא סעיף 56ה לחוק אינה שוללת את סמכותו של בית-המשפט להורות על חשיפת המידע.

העותר הוסיף וטען כי הרשות שגתה בהפעלת שיקול-הדעת שלה, כאשר היא התיימרה לאזן בין האינטרסים השונים – חיסיון מול חשיפת המידע. בהתייחס לטענת הרשות לפיה הגילוי עלול לפגוע בתפקוד הרשות, ציין העותר כי היא על הרשות לנמק טענה זאת בהרחבה ובאופן מדויק. לגישתו של העותר, דווקא גילוי הוא שיביא להגברת האמון של הציבור ברשות לניירות-ערך.

באשר לטענה המתייחסת לאינטרס המסחרי של הגופים המפוקחים, טען העותר כי האינטרס הזה צריך לסגת בפני האינטרס הציבורי בגילוי המידע. לגופים המפוקחים יש מעמד מעין ציבורי, ואף ענין זה מהווה שיקול התומך בחשיפת המידע. העותר טען כי הנטל לשכנע כי אין מקום לגילוי מוטל על הרשות ואיגוד הבנקים הטוענים לכך. באשר לעניינו של העותר בעתירה, נטען כי העותר הוא משרד העוסק בליטיגציה הקשורה לשוק ההון, ופרסום המידע יסייע בייעול האכיפה הפרטית.