השופט א' רובינשטיין:
רקע
א. (1) שתי עתירות לפנינו, שעניינן שני צדי מטבע, ועל כן נדונו כאחת: תקיפת החלטתו של שר הפנים (המשיב 1 בשתי העתירות - להלן המשיב) מיום 26.2.07, בעקבות המלצת המנהל הכללי של משרדו מיום 12.2.07, לסיים את קיומה העצמאי של המועצה האזורית אפעל (להלן גם המועצה האזורית), ולפצל את שטחיה בין מספר רשויות מקומיות שכנות באיזור, והן רמת גן, קרית אונו ואור יהודה. שתי העתירות מופנות כלפי החלטה זו, משני כיוונים שונים ואף מנוגדים.
(2) בעתירה בבג"צ 2763/07, שהוגשה ביום 25.3.07, מבקשים המועצה האזורית אפעל, הועד המקומי רמת אפעל, הועד המקומי רמת פנקס (מרכיב במועצה האזורית), תושבים ברמת אפעל ורמת פנקס, מרכז הספורט ברמת אפעל, ועד ההורים ברמת אפעל וכן עובדי המועצה האזורית וגימלאיה לבטל את החלטת שר הפנים.
(3) בעתירה בבג"צ 5613/07, שהוגשה ביום 26.6.07, מבקשת עיריית קרית אונו להשיג על חלוקת שטחיה של המועצה האזורית לכשתמומש החלטת שר הפנים, ולתבוע כי נתחי שטח גדולים משמעותית משהוקצו לה בהחלטה יועברו אליה, ולא לזולתה (עירית רמת גן), וזאת בין היתר באמצעות מינוי ועדת חקירה לשם כך.
ב. (1) למשאלות ולתכניות לשינויים במועצה האזורית אפעל - מועצה אזורית, בת כ-5,000 תושבים, ובה היישובים רמת אפעל, כפר אז"ר ורמת פנקס וכן בית האבות נוה אפעל והמרכז הסמינריוני אפעל - היסטוריה בת שנים לא מעטות, כשני עשורים, שלא נעמוד על כל פרטיה. שר הפנים יסד את החלטתו האמורה על המלצות ועדת החקירה בראשות פרופ' א' אפרת (להלן ועדת אפרת) משנת 2000, שנזכיר בהמשך, ואגב אורחא אומר כי השם "ועדת חקירה" ספק אם הוא מתאים ליצור סטטוטורי זה; אך מכל מקום קדמה לה בעשור האחרון ועדת פרופ' אריה שחר (ע"ה) מ-1998 שהמליצה על איחוד התשתיות בבקעת אונו, ולימים באה ועדת האדריכלית רינה זמיר מ-2003, במסגרת מהלך כללי של ניסיון לאיחוד רשויות. יצוין כי כל הועדות הללו קיימו שימועים לכל בעלי עניין.
(2) ועדת אפרת, שפעלה כועדת חקירה לפי סעיף 8 לפקודת העיריות (אף כי הדין אינו מחייב מינוי ועדת חקירה לפני עריכת שינוי במועצה מקומית או אזורית), המליצה ברוב דעות על סיפוח רמת אפעל וכפר אז"ר וכן בית האבות והמרכז הסמינריוני אפעל לרמת גן, סיפוח שטח שמצפון לכפר אז"ר - לקרית אונו, וסיפוח רמת פנקס לאור יהודה. מסקנותיה לא מומשו בשעתו, אך בשלהי 2004, נוכח מדיניות איחוד רשויות שהנהיג שר הפנים דאז, נערכו שימועים על-ידי הממונה על המחוז למימוש המסקנות; זאת בין השאר על יסוד מצב כלכלי קשה של המועצה האזורית אפעל, אשר תכניות הבראה שהוגשו לגביה לא הגיעו למימוש. המטוטלת נעה לכיוון הגשמתן של המלצות ועדת אפרת, וגם שימוע שנערך אצל שר הפנים ב-26.12.06 לא שינה מכך. יושם אל לב כי שרי הפנים והמנהלים הכלליים במשרד הפנים התחלפו באופן תדיר לאורך השנים, כך ששר הפנים בעת ההחלטה וכן המנהל הכללי דאז אינם מכהנים עוד בתפקידם. התשובה לעתירת המועצה האזורית אפעל - ניתנה בתצהיר על-ידי המנהל הכללי הקודם, שהמליץ לשר הפנים דאז על ההחלטה, ותשובה לעתירת קרית אונו ניתנה על-ידי המנהל הכללי הנוכחי, שהמשיך במתוה זה. המועצה האזורית אפעל טענה בשימועים בשעתו כי חל מהפך במצבה הכלכלי, שבעטיו ראוי שלא לפגוע בה, אך המלצות הדרגים המקצועיים במשרד הפנים הדגישו את חומרת הנעשה בה, לרבות גרעונות תקציביים ומועצה לעומתית, והטילו ספק באפשרות ריאלית להבראה; כך במכתבי הממונה על מחוז תל-אביב מ-18.1.07 ומנהל המינהל לשלטון מקומי מ-4.2.07, שקדמו להחלטה המכרעת.
(3) סוף דבר, שביום 12.2.07 כתב המנהל הכללי של משרד הפנים את המלצתו לשר, התמקד בועדת אפרת, סיכם את תולדות הנושא ואת עמדות הגורמים השונים המוניציפליים והמשרדיים לגביה, ואת השתלשלות הדברים לאחריה. השורה התחתונה של המלצתו, בסיכום, היתה כלהלן:
"לאור המלצות הוועדות השונות, ולאור העמדות השונות שהוצגו בשימועים, ולאחר השימוע שנערך לנציגי המועצה, ובגלל מצבה הקטסטרופאלי של המועצה האזורית אפעל, ותוכנית הכוללת לבקעת אונו, הנני ממליץ בפניך לאמץ את המלצות הרוב בועדת אפרת ולבטל את המועצה האזורית אפעל, תוך צירוף יישוביה לרשויות הסמוכות, דהיינו צירוף היישוב רמת פנקס וכן השטח שמדרום לכביש 461 שבתחום מוא"ז אפעל המשתרע עד לשטח הגלילי שבמחלף מסובים - לתחום שיפוט אור יהודה; צירוף הישובים אפעל וכפר אז"ר ובית האבות "נווה אפעל" והמרכז הסמינריוני "אפעל" - לתחום שיפוט רמת גן; צירוף השטח שמצפון לכפר אז"ר, בין הגבול המוניציפאלי עם קרית אונו ממזרח, לבין צומת בר אילן וכביש גהה ממערב - לתחום שיפוט קרית אונו. בנוסף, כאמור לעיל, השטח הדרום-מערבי של צומת מסובים, ממערב לכביש 4, יהפוך לשטח חסר מעמד מוניציפאלי, כחלק מפרויקט איילון, והכל כמסומן במפה המצ"ב."
(4) שר הפנים כתב על גבי מכתב המנהל הכללי בכתב ידו ביום 22.2.07: "מאשר את המלצת המנכ"ל כבסיכום" (ההדגשה במקור - א"ר).
(5) בעקבות ההחלטה כתב ראש ענף תחום שיפוט רשויות במשרד הפנים ביום 11.3.07 לראשי הרשויות הנוגעים בדבר, וציין כי "ניתנה הנחיה להכנת צוים ומפות לחתימת השר".
(6) במכתב מיום 27.2.07 אל ראש המועצה האזורית אפעל הציג המנהל הכללי של משרד הפנים את ההחלטה, תוך הנמקתה בהקשר התקציבי והכספי וכן בתרבות הניהול ובמצב הלעומתי במועצה ובקשיי תכנון ובניה בשטחה, בשורה התחתונה נאמר, כי "לאור החלטת השר, תפורק לאלתר מועצה אזורית אפעל, תוך צירוף תושביה לרשויות הסמוכות...". הביטוי "לאלתר" היוה לימים חלק מנימוקי המתנגדים להחלטה, שראו בכך התעלמות משלבים חיוניים בפירוק.
עתירת המועצה האזורית אפעל - בג"צ 2763/07
ג. (1) אחר הדברים האלה, הוגשה ביום 25.3.07 על-ידי המועצה האזורית העתירה בבג"ץ 2763/07, בה נתבקש ביטולה של החלטת השר, ולחלופין - הקמת ועדת חקירה לשם הכנת תשתית עובדתית מעודכנת. בין היתר תוארו מאמצי ההתיעלות של המועצה האזורית, ונטענו פגמים בהחלטה, כגון חוסר מידתיות, הסתמכות על הנושא התקציבי בלבד, אי הפעלתן של חלופות אפשריות אחרות שבדין לעניין מועצה המצויה בקשיים כלכליים או במצב לעומתי, העדר הסדרים לפירוק, ועוד כיוצא באלה. נתבקש גם צו ביניים.
(2) לאחר הגשת העתירה, ביום 22.4.07, נערך לעותרת שימוע בפני הממונה על המחוז; זאת - בעקבות ההחלטה למנות חשבת מלוה למועצה.
(3) עירית רמת גן בתגובתה לעתירה זו ציינה, שאינה לוטשת עיניה לשטחי המועצה האזורית, אך משהוחלט על השינוי מקוה היא כי המוצע - אשר ברי כי הוא מקובל עליה - יביא תועלת. עירית קרית אונו לא הביעה עמדה באשר לעצם הפירוק, אך הביעה הסתייגות (שכעבור זמן מה מצאה ביטויה בעתירה משלה, כפי שיפורט להלן) ממיעוט השטחים שהוקצו לה. עירית אור יהודה תמכה בהחלטת שר הפנים. לימים צורפו לעתירה כעותרים הועד המקומי רמת אפעל והועד המקומי רמת פנקס, וכן עובדי המועצה האזורית וגימלאיה, ועד ההורים של בית הספר הממלכתי רמת אפעל ומרכז הספורט ברמת אפעל, ועימם תושבים אינדיבידואליים מרמת אפעל ומרמת פנקס המתנגדים להחלטת השר, וכמשיבים מושב העובדים כפר אז"ר והועד המקומי כפר אז"ר. עוד הצטרפו בהמשך כמשיבים נוספים תושבים מרמת אפעל המעוניינים בפירוק המועצה. העותרים הנוספים הצטרפו בטיעונים דומים לשל המועצה האזורית, ואילו העובדים והגימלאים במועצה טענו כנגד פגיעה אפשרית בהם.
(4) המשיב בתגובתו לעתירה זו תיאר את הרקע ההיסטורי והעכשוי להחלטה, תוך שציין כי אף שאין לגבי מועצה אזורית חובה סטטוטורית למינוי ועדת חקירה, מקובל לעשות כן, וועדת אפרת מונתה במסגרת זו, בדומה לנעשה לגבי עיריות (סעיף 11 לפקודת העיריות (נוסח חדש)). נטען, בין השאר, בדבר הגירעון הכספי המתמשך של המועצה האזורית, התנהלותה הלעומתית, קשיי תכנון ובניה בה ועוד. נאמר כי מכלול השיקולים שעמד בבסיס החלטתו של שר הפנים היה רחב, ולא כלל רק את השאלות התקציביות; עוד נטען, כי לא נוצלו בעבר הזדמנויות שניתנו למועצה האזורית לתיקון המצב, ונתבקשה דחייתה של הבקשה לצו ביניים.
(5) גורמי כפר אז"ר ביקשו כי יוסדרו, בטרם הסיפוח לרמת-גן, עניינים הקשורים בהיות המקום מושב עובדים הנקלע למסגרתה של עיריה;
עתירת קרית אונו - בג"צ 5613/07