השופט א' רובינשטיין:
פתיחה
א. ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת (השופט א' אברהם) מיום 29.8.05 בעת"מ 1035/04, בגדרו נדחתה עתירת המערערת בגין קביעת ארנונה כללית, בשיעורים שהשיתו עליה המשיבות.
ב. (1) עיקר העתירה עליה נסב הערעור, הופנה כנגד חוקיותם וסבירותם של הסיווג "רשת שיווק" ושל התעריפים שנקבעו למערערת בגינו בצוי הארנונה הרלבנטיים. בשולי הדברים, נתקפה הכללתו באותו סיווג של חלק הנכס המשמש, כנטען, כמחסן.
(2) בטרם נידרש לטענות הפרטניות, נקדים ונזכיר, בחינת מבוא, כי דיני הארנונה בכללם מעלים סוגיות מסוגיות שונות בפני בתי המשפט. כך, למשל, הועלו בעבר בפני בית משפט זה שאלות כגון מהו "בית אבות", איזהו "מחסן", היכן מצוי ה"רחוב" ועוד כהנה וכהנה קושיות שונות ומשונות - וזאת מבלי להזכיר סוגיות שאינן קשורות בפירוש מושגים דווקא, אשר אף הן עולות בענייני ארנונה בפני בתי המשפט "מחוט ועד שרוך נעל" (בראשית י"ד, כ"ג), מחניה ועד מבואה (לובי) בבנייני משרדים, ועד סיווג פנימי פרטני של שטחים בתחנות דלק, "והוא רחום יכפר עוון" (תהלים, ע"ח, ל"ח). אף המשיבות הופיעו בפני בית משפט זה בעבר בעניין סיווג נכסים לצורך ארנונה, בע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337 (2003) (להלן עניין בזק). על החקיקה הארנונית כבר הזדמן לי לומר בעבר - בע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' עיריית בני ברק (לא פורסם, ניתן ביום 30.8.06; להלן עניין דור אנרגיה), ולא אמנע מחזור על כך, שכן טרם באו דברים על תיקונם - כהאי לישנא:
"חיובי הארנונה וההתדיינויות סביבם הם מעיין בלתי נדלה של התדיינויות, באשר לסיווגים, באשר לשיעורים, באשר להקפאות רטרואקטיביות, ובכך לא מיצינו את קשת הפרשיות המוצאות דרכן לבתי המשפט. עקרונות הארנונה, להבדיל משיעוריה, נקבעים על בסיס מקומי ולא על בסיס ארצי, תוך טלאי על גבי טלאי והבדלים שאינם מוצדקים בין רשויות, ולתיקון הדברים יפה שעה אחת קודם" (ההדגשה במקור).
באותו עניין ציינה חברתי השופט נאור:
"... אבקש לחזור על קריאתו החוזרת ונשנית של בית משפט זה למחוקק או למחוקק המשנה בנושא הארנונה. כפי שמציין חברי, על רשויות המדינה להכניס סדר בתחום שהתיקים בו הם 'כמעיין המתגבר' (כלשון השופט רובינשטיין בעע"מ 5640/04 מקורות חברת מים נ' מועצה אזורית לכיש (טרם פורסם). יש צורך בהאחדה, פישוט והבהרה, ויפה שעה אחת קודם".
מי ישורם מספרי השעות והימים שמקדישים לעניינים אלה בעלי הדין ובתי המשפט, ועולם כמנהגו נוהג; כל המוסיף אינו אלא גורע.
רקע והליכים קודמים
ג. המערערת מחזיקה, החל משנת 2000, בנכס המשמש אותה לממכר מוצרי מזון וצריכה בתחומה של המשיבה 1 (להלן המשיבה). בגין נכס זה חויבה, בין השנים 2004-2000, בתשלום ארנונה, על פי צוי הארנונה הרלבנטיים לשנים אלה. המערערת היא רשת שיווק, והיא סווגה בשנים 2003-2000 בצוי הארנונה בסוג נכס 340, שהגדרתו כללה "משרד ממשלתי, משרד מכל סוג שהוא, חברה קבלנית, חברת הובלה והסעה, חברת גז וכיו"ב, סניף/רשת שיווק, חברה ממשלתית..."; ובשנת 2004 סווגה בסוג נכס 341, שהוגדר "רשת שיווק. סניף של עסק בפריסה ארצית". על סיווגים אלה, ועל שיעורי הארנונה שהושתו עליה בגינם, משיגה המערערת. טענתה החוזרת בכל ההליכים, וגם בפנינו, היא שהסיווג הייחודי, שבגינו הושתו תעריפים גבוהים על רשתות שיווק ביחס לעסקים רגילים, נעדר בסיס חוקי ומפלה לרעה, והתעריפים שהושתו בגדרו אינם סבירים; כל זאת, כך נטען, כיוון שהסיווג נעשה על בסיס זהותו של המחזיק בנכס, בניגוד להוראות הדין המכוונות לסוג הנכס, לשימושו ולמיקומו; אם נרצה "מי" תחת "מה".
ד. המערערת העלתה השגותיה, ובהמשך את ערריה, במועדים הרלבנטיים בפני המשיבה ובפני ועדת הערר לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן ועדת הערר). ההשגות והעררים נדחו, וערעור בפני בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת (עמ"נ 107/02) נדחה אף הוא. המערערת עתרה לבית משפט זה בבקשה ליתן רשות ערעור (בר"מ 5597/03), וניתן, ביום 4.2.04, פסק דין בהסכמה, בו נקבע, כי המערערת תגיש לבית המשפט לעניינים מינהליים עתירה מינהלית, שבה תתקוף את שיעורי הארנונה. העתירה תצטמצם, כך סוכם, לנושאים שאינם מצויים בסמכותה של ועדת הערר. עוד סוכם, כי לא תועלה מצד המשיבות טענה שהעתירה הוגשה באיחור, וכי עד להכרעה בעניין לא תעשה המשיבה לגביית סכומי הארנונה.
פסק הדין נשוא הערעור
ה. (1) בהתאם לפסק הדין המוסכם, הוגשה עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת. יצוין, כי העתירה אוחדה עם עתירתה של שופרסל בע"מ (להלן שופרסל), שהעלתה טענות דומות (היא משכה את ערעורה בבית משפט זה). בית המשפט דחה את העתירה בקבעו, כי אין לראות פגם בצו הארנונה, אשר בסיווג המשנה "רשת שיווק", הולך אחר התקנות - נוכח הימצא הסיווג בתקנות - וכי משלא תקפה המערערת את התקנות עצמן, ההנחה היא כי הן תואמות את הוראות החוק ועל כן גם הצו הולמן. עם זאת ציין בית המשפט, במאמר מוסגר, כי מצא טעם רב בטענות המערערת לגופן, שלפיהן הסיווג "רשת שיווק" מכוון לבעלות בנכס ולא למאפייני הנכס עצמו, ועל כן אינו עונה לדרישת החוק; אלא שסיווג זה בא בתקנות, שכאמור לא נתקפו.
(2) ביחס לתעריף הארנונה ולסבירותו (כאמור, התעריף גבוה מזה המוטל על חנויות רגילות) קבע בית המשפט, כי אין הוא נגוע בחוסר סבירות קיצוני המצדיק התערבות. בית המשפט סקר בפסק דינו את ההלכה הנוהגת לגבי התערבות שיפוטית בקביעת הרשות המקומית בדבר תעריפי הארנונה, ואת סוגי ההשוואות המלמדות על סבירות התעריף שנקבע - "ההשוואה החיצונית" לתעריפי הארנונה של רשויות מקומיות אחרות, ו"ההשוואה הפנימית" לסוגי נכסים שונים בתוך אותה רשות מקומית. כן נסקרו חוות הדעת של המומחים מטעם שני הצדדים. נאמר, כי חוות הדעת של המומחה מטעם המערערת לוקה מבחינת הקריטריונים לפיהם נבחרו היישובים אליהם הושוותה עפולה. כן נקבע, כי אף שהתעריף שקבעה המשיבה לסיווג "רשת שיווק" הוא על הצד הגבוה, אין לומר כי הקביעה מגיעה לידי אי-סבירות קיצונית המצדיקה התערבות, וודאי שאינה מצביעה על פגם שנפל בשיקול הדעת של המשיבות או על שיקולים שאינם ממין העניין. כן דחה בית המשפט את הטענה כנגד אי-הפרדתו של המחסן, בקבעו, כי מקומה של הטענה היה במסלול המינהלי של השגה, ערר וערעור מינהלי, ואין מקום להידרש אליה בגדרי העתירה המינהלית.
(3) כנגד פסק דין זה מופנה הערעור.
טענות הצדדים
ו. המערערת חוזרת, למעשה, על הטענות שנשטחו בפני בית המשפט קמא, וממקדת אותן בשלושה מישורים: ראשית, כי קביעת התעריף הנפרד לנכס המסווג כרשת שיווק נגועה בהפליה. לטענתה, בפני בית המשפט קמא הונחה תשתית עובדתית, אשר לא נסתרה, המצביעה על הפליה, ובית המשפט אף קיבל - כך נטען - את עמדתה בעניין זה. המערערת לא תקפה בערעורה (כמו גם בעתירתה) את התקנות לגופן, אך, סבורה היא, איזכורם של הביטויים "רשת שיווק" ו"חנויות" בתקנות בנפרד אינו מצביע על סוגי נכס נפרדים - אלא על הכללתם בשורת סוגי עסקים שונים, בסוג הנכס הכוללני "משרדים, שירותים ומסחר". נטען איפוא, כי משקבעו המשיבות תעריף ארנונה לרשת שיווק הגבוה משמעותית מן התעריף לחנות, חרגו ממתחם שיקול הדעת המוקנה להן ונהגו בהפליה. שנית, נטען כנגד סבירותם של תעריפי הארנונה שנקבעו: לטענת המערערת, טעה בית המשפט קמא כשלא יישם קביעתו לגבי הסיווג - לפיה אין הצדקה להבחין בין שני סוגי הנכסים על בסיס זהות המחזיק בהם - לסבירות ההחלטה לגבי התעריפים. נטען, כי תכלית התקנות, שבהן נקבעו תעריפים מזעריים ומירביים, אינה לקבוע מתחם סבירות, אלא לצמצם את הפערים בין התעריפים ברשויות המקומיות, ועל כן אין לומר, כי די בכך שהתעריף שנקבע בא בגדרי הטווח הקבוע כדי להעיד על סבירותו. נוסף על כך משיגה המערערת על הערותיו של בית המשפט קמא לעניין חוות דעת המומחה שהגישה ולעניין הקריטריונים עליהם התבססה. שלישית, נטען כנגד אי סיווגו בנפרד של מתחם המחסן בנכס של המערערת, חרף הבחנה כזו שנעשתה בין שטחי המסחר לשטחי המחסן ביחס לחנויות רגילות. לטענת המערערת, נימוקו של בית המשפט - שעניין זה מצוי בסמכות ועדת הערר ועל כן הוצא מגדרי העתירה על פי פסק הדין המוסכם בבר"מ 5597/03 - הוא שגוי. נטען, כי ועדת הערר עוסקת בעניינים עובדתיים וטכניים, ואילו טענת המערערת היא טענה משפטית מובהקת מתחום המשפט המינהלי.