עע"מ 6315/14 ולפמן תעשיות בע"מ נ' המפקח הארצי על התעבורה ואח'

השופטת ע' ברון:

1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כבוד הנשיא ד' חשין) מיום 15.7.2014 בעת"מ 53690-10-13. במסגרת פסק הדין נדחתה עתירה המכוונת נגד החלטתו מיום 30.9.2013 של המשיב 1 – המפקח הארצי על התעבורה (להלן:המפקח), לאשר את המלצות המשיבה 2 – הוועדה הבין משרדית לבחינת התקני תנועה ובטיחות (להלן: הוועדה), לכלול את מעקה הבטיחות הקרוי STEPמדגם SWOV (להלן: מעקה STEP) ברשימת התקני הבטיחות בדרגת חומרה B. בית המשפט המחוזי קבע כי החלטות הוועדה שקדמו להחלטת המפקח והיוו בסיס לה היו שקולות וראויות, וכי בהחלטת המפקח לאמץ את המלצות הועדה לא נפל כל פגם בשיקול הדעת. יצוין כי רמת הסיווג משמעה רמת המיגון של המעקה, המכונה גם רמת חומרת ההתנגשות. חפצה של המערערת הוא שייקבע כי מעקה הבטיחות מסוג STEP יוצא מרשימת המעקות המשויכים לרמה B ויסווג ברמה C, שהיא רמה נמוכה יותר כפי שעוד יבואר.

העובדות הצריכות לעניין

2. תקנה 16(2) לתקנות התעבורה התשכ"א-1961 מסמיכה את המפקח לקבוע הסדרי תנועה, ולצורך הפעלת סמכות זו מונתה על ידי מנכ"ל משרד התחבורה הוועדה. בראש הוועדה מכהן מנהל אגף במשרד התחבורה והיא מורכבת מעשרות משתתפים המייצגים את רשויות הדרכים השונות במדינת ישראל – נתיבי איילון, החברה הלאומית לדרכים, רכבת ישראל ועוד. תפקידה של הוועדה הוא לקבוע תנאים לאישור ושימוש של התקני תנועה ובטיחות וכן לבחון ולאשר התקנים אלה לשימוש בדרכי התעבורה בישראל. בין היתר, הוועדה מאמצת תקנים אירופאים ואמריקאים הנוגעים להתקני בטיחות.

           על פי התקן האירופאי 1317EN  – Road Restraint Systems בעניין רמות מיגון של מעקות כביש (להלן: התקן האירופאי), מעקות כבישים מסווגים לשלוש רמות מיגון: רמה A, שהיא הרמה הגבוהה ביותר; רמה B היא רמת המיגון הנפוצה למעקות בכבישים בינעירוניים; ורמה C היא רמת המיגון הנמוכה ביותר המאושרת. מעקות המשתייכים לרמה C מוצבים רק במקרים חריגים כאשר תנאי הכביש אינם מאפשרים הצבת מעקה ברמה A או B. אחד הפרמטרים לקביעת רמת המיגון הוא רמת ה-ASI (Acceleration Severity Index) – רמת חומרת התאוצה הפועלת על נוסע ברכב בעת התנגשות, כאשר רמתASI גבוהה מ-1.4 תביא לסיווג המעקה ברמה C.

           מעקה STEP הוא מעקה בטיחות בטון יצוק שבסיסו רחב יותר מחלקו העליון (ומכאן שמו – "מדרגה") שפותח בהולנד במחצית שנות ה-90 של המאה הקודמת. מעקה STEP אושר להתקנה בישראל לראשונה בשנת 2006 כשהוא מסווג בדרגת חומרה B, וזאת בהתבסס על מבחני התנגשות משנת 1995 שנערכו על ידי מעבדת LIER האירופית. ייאמר בתמצית כבר כעת ועוד ארחיב על כך בהמשך, כי לבקשת המערערת הובא המעקה לדיון חוזר בוועדה, וזאת בשל ספקות לגבי רמת ה-ASI שהייתה מתקבלת לו היו נערכים מבחני התנגשות עדכניים. בשלב זה ובשל חוסר ודאות לגבי סיווג המעקה על פי מבחני התנגשות עדכניים, החליטה הוועדה מטעמי זהירות לסווג את מעקה STEP ברמת מיגון C (שהיא כאמור נמוכה מרמה B), עד לקבלת החלטה סופית בסוגיה. בהמשך, משקיבל מעקה STEP הכרה באירופה לפי הכללים של התקן האירופאי המעודכן על סמך מבחני ההתנגשות משנת 1995, החליטה הוועדה לשוב ולסווג את מעקה STEP ברמת מיגון B. על כך קבלה המערערת, ולפמן תעשיות בע"מ, יצרן של מעקה בטיחות מסוג שונה מהמעקה נושא הערעור – מעקה בטיחות עם פרופיל New Jersey, שהוא מעקה בטיחות שבסיסו משופע שפותח בארצות הברית במהלך שנות ה-60 של המאה הקודמת. המשיבה 3, ארדן-תעשיות בטון משוך בע"מ (להלן: ארדן), היא יצרנית של מעקה STEP.

3. ועתה אפרט, ככל שנדרש להכרעתנו, בעניין תהליך קבלת ההחלטות בוועדה. בתחילה נערכו מבחני ההתנגשות למעקה STEP בשנת 1995 על ידי מעבדת LIER הצרפתית, ובשנת 1998 הותקן ונכנס לתוקף התקן האירופאי. על בסיס מבחני ההתנגשות מ-1995 אושר בישראל ב-2006 מעקה STEPכמעקה המשתייך לרמה B. באפריל 2007 נתווסף החלק החמישי של התקן האירופאי. בדצמבר 2007 התקין מכון התקנים הישראלי את התקן הישראלי 5175 – מעקות בטיחות בכבישים (להלן: התקן הישראלי). תקן זה מבוסס על חלקים 1 ו-2 בלבד של התקן האירופאי ועל המסמך האמריקני NCHRP Report 350 (להלן: הדו"ח האמריקאי). ביום 21.7.2008 החליטה הוועדה כי מעקה בטון טרומי STEP-BP יהיה מאושר זמנית לתקופה של שלוש שנים. החלטה זו התבססה על חששות הוועדה כי מיקום החיישנים במבחני התנגשות שנערכו באמצע שנות ה-90 היה שונה ממיקומם על פי מבחנים עדכניים, וכי הדבר עלול להשפיע על תוצאות ערכי ה-ASI במבחנים אלו. כן החליטה הוועדה כי החל מיום 1.8.2008 הוועדה לא תקבל לבדיקה מבחני התנגשות עם מעקות בטיחות שנערכו לפני שנת 1998, השנה שבה נכנס לתוקף התקן האירופאי (להלן: החלטת הוועדה 2008). ביום 23.3.2009 דנה הוועדה במעקה ה-STEP מסוג SWOV(הוא מעקה STEP, כהגדרתו לעיל) והחליטה להאריך את תוקף מעקה זה לתקופה נוספת של שלוש שנים ברמת חומרה B (להלן:החלטת הוועדה 2009). המערערת מצידה פנתה לוועדה בטענה כי החלטת הוועדה 2009 להאריך את תוקף מעקה STEP ברמת חומרה B בהסתמך על תוצאות מבחני ההתנגשות משנת 1995, סותרת את החלטת הוועדה 2008 שבמסגרתה נקבע כי הוועדה לא תקבל לבדיקה מבחני התנגשות של מעקות בטיחות שנערכו לפני שנת 1998.

4. בתחילת 2009 פורסם נוהל על ידי משרד התחבורה והבטיחות לדרכים הקובע את הפרוצדורה להארכת תוקף של התקן מעקה בטיחות (להלן: נוהל 2009). בסעיף 3.4 לנוהל זה נקבע כי לפחות 6 חודשים לפני תום תוקף האישור של ההתקן, על הספק המעוניין בכך להגיש בקשה להארכת תוקפו. כן נאמר כי במידה שחלו מאז מועד האישור המקורי שינויים בדרישות הוועדה בנוגע לאותו סוג של התקני בטיחות או בתקנים ובמפרטים החלים עליו בישראל, על הספק להגיש דו"חות המעידים על התאמת ההתקן על פי הדרישות המעודכנות. על פי נוהל 2009, הבקשה להארכת תוקף ההתקן והמסמכים המצורפים לה תובא לבחינה והחלטה בוועדה. ביום 18.1.2010 התכנסה הוועדה לדיון חוזר בהארכת תוקף אישור מעקה STEP. המערערת נכחה בדיון זה ושטחה את טיעוניה נגד מעקה STEP, ביניהם הטיעון שלפיו החלטת הוועדה 2009 סותרת את החלטת הוועדה 2008. כן טענה המערערת כי יש להתייחס להבדלים ברמות ה-ASI במבחנים שונים. בעקבות דיון זה החליטה הוועדה לדחות את ההחלטה עד לבירור סוגית הבדיקות שבהן ההתקנים אמורים לעמוד, וכן נקבע כי עד למתן החלטה סופית בסוגיה ומטעמי זהירות מעקה STEP יוכר כמעקה ברמת חומרת התנגשות C (להלן: החלטת ינואר 2010).