עע"מ 3974/14שחף נהריה (שותפות שאינה רשומה) נ' נייר חדרה בע"מ,הוועדה המקומית לתכנון ובניה נהריה,הוועדה המחוזית לתכנון ובניה נהריה,ועדת ערר מחוז צפון,המשרד להגנת הסביבה,אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת

השופטת א' חיות:

           ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה (כב' השופט ר' סוקול) בעת"מ 7555-06-13‏ מיום 24.4.2014, שהורה למשיבה 2 (להלן: הוועדה המקומית) ולמשיבה 3 (להלן: הוועדה המחוזית) לשקול בשנית ולנמק את החלטתן לקדם את תכנית מתאר ג/4870 (להלן: התכנית) ולאשר את נספח הבינוי שהגישה המערערת לתכנית זו.

רקע הדברים

1. בשנת 1988 יזמה הוועדה המקומית את התכנית במטרה לשנות את ייעודם של מקרקעין באזור התעשייה הצפוני של העיר נהריה (להלן: המקרקעין) מתעשייה למגורים, תיירות ונופש. התכנית אושרה על ידי המועצה הארצית לתכנון ולבניה וכן על ידי הוועדה המחוזית, וביום 1.9.1994 פורסם דבר אישורה בילקוט הפרסומים. סעיף 16 לתקנון התכנית (מע/23, להלן: התקנון) קובע כי תנאי למתן היתר בנייה במקרקעין שבתחום התכנית הוא הכנת נספח בינוי מנחה שיוגש לאישור הוועדה המקומית והוועדה המחוזית; סעיף 17 לתקנון קובע כי תקפו של נספח בינוי כאמור הוא לתקופה של 5 שנים מיום אישורו וכי "בתום תקופת תוקפו של נספח הבינוי, לא תותר בניה אלא לאחר דיון מחודש בנספח הקודם ואישורו מחדש או בהתאם לנספח בינוי חדש"; סעיף 25 לתקנון קובע כי "המועד לביצוע תכנית זאת הינו עשר שנים מיום אישורה כחוק. תוכניות מפורטות בתחום התכנית תוקפם בהתאם לסעיף 17 דלעיל".

2. בשנת 2007 פנתה המערערת לוועדה המקומית בבקשה לקבלת מידע תכנוני בנוגע למקרקעין וביום 31.7.2007 ניתנה על ידי היועץ המשפטי לוועדה המקומית חוות דעת (מש4/1) בה נאמר כי "הפירוש הסביר היחיד לסע' 25 לתקנון התכנית הוא שבתום 10 שנים מיום אישורה לא ניתן לפעול על פיה, וכפועל יוצא מכך אין לה תוקף". ואולם, זמן קצר לאחר מכן, ביום 16.8.2007, הוציא היועץ המשפטי לוועדה המקומית חוות דעת חדשה (מש5/1) בה נאמר כי סעיף 25 לתקנון התכנית אינו מפקיע את תקפה לאחר 10 שנים מיום אישורה אלא רק קובע מועד משוער לביצועה. בהתאם לכך ובניגוד לאמור בחוות הדעת הראשונה, נאמר בחוות הדעת החדשה כי התכנית עודנה בתוקף, אך צוין כי "מאחר ומדובר בענין שבפרשנות, אנו ממליצים להבהיר במידע התכנוני שזו עמדתה הפרשנית של הועדה המקומית, המתבססת על חוות דעת משפטית שקיבלה, תוך המלצה לפונים לברר עמדה זו עם עורכי דינם".

3. לאחר הדברים האלה רכשה המערערת בשנת 2010 חלק מחלקה המצויה בתחום התוכנית במטרה לבנות עליה פרויקט מגורים ונופש. המערערת אף הכינה נספח בינוי מנחה לתכנית (להלן:נספח הבינוי) ובחודש פברואר 2011 הגישה אותו לאישורה של הוועדה המקומית. ביום 11.3.2010 דנה ועדת משנה של הוועדה המקומית באשרור עקרוני של דבר המשך תוקף התכנית והחליטה להמליץ על קידום ההליכים למימושה וכשנה לאחר מכן, ביום 5.5.2011, אישרה הוועדה המקומית את נספח הבינוי שהגישה המערערת. נספח הבינוי אושר ביום 14.11.2011 גם על ידי הוועדה המחוזית, בכפוף למספר תנאים ושינויים שעליהם הורתה, ובהם ההוראה כי שני מגרשים שייעודם מלונאות המצויים בקרבה לחוף הים, לא יהיו חלק מתכנית הבינוי. מגרשים אלו, כך נקבע, יתוכננו בנפרד ויובאו לדיון נוסף בוועדה. כמו כן, ציינה הוועדה המחוזית בהחלטתה כי "על אף שהתוכנית קובעת מועד משוער לביצוע של 10 שנים מיום אשורה סבורה הועדה שהתוכנית שמטרתה לשנות יעוד קרקע משטח תעשיה לשטח מגורים ותיירות עדיין רלוונטית ויש מקום לביצועה בהיבטים התכנוניים גם היום" (ראו, עמ' 32 למע/30).

4. לאחר שהוועדה המחוזית אישרה את נספח הבינוי שהגישה המערערת, פנתה אליה המשיבה 1 בבקשה להתנות את הארכת תוקף התכנית ואת אישורו של הנספח בביצוע סקר סביבתי במקרקעין ובניית קיר אקוסטי שיפריד בין שטחי המגורים שיבנו במקרקעין לאזור התעשייה הסמוך שבו שוכן מפעלה. משפנייתה לא נענתה, הגישה המשיבה 1 לוועדה המחוזית ערר על ההחלטה לאשר את נספח הבינוי, אשר נדחה על ידי ועדת הערר ביום 21.4.2013. בהחלטתה קבעה ועדת הערר כי הואיל ונספח הבינוי איננו תכנית מתאר אין זכות לערור על ההחלטה לאשרו. עוד ציינה ועדת הערר כי הזכות לערור לוועדה המחוזית קיימת רק בנוגע להחלטות של הוועדה המקומית, ומכיוון שההחלטה לאשר את נספח הבינוי ניתנה על ידי הוועדה המחוזית אין למשיבה 1 זכות לערור על החלטה זו. לבסוף, ציינה ועדת הערר כי לא ניתן להגיש ערר על אישור למתן היתר שהוצא בהתאם לתכנית מתאר מאושרת אלא רק על אישור למתן היתר הסוטה מתכנית כאמור. למעלה מן הצורך הביעה ועדת הערר את דעתה כי חלוף המועד הקבוע בסעיף 25 לתקנון אינו מפקיע את תקפה של התכנית ומשכך ניתן לבצעה גם אם אינה תואמת את תפיסות התכנון המקובלות כיום.

           לאחר שנדחה הערר אותו הגישה לוועדה המחוזית, הגישה המשיבה 1 עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בה עתרה לעצור את מימוש התכנית ולבטל את האישור שניתן לנספח הבינוי, בטענה כי על פי פירושו הנכון מפקיע סעיף 25 לתקנון את תקפה של התכנית בתום המועד הקבוע בו. לחלופין טענה המשיבה 1 כי גם אם אין לראות בסעיף 25 הוראה המפקיעה את תקפה של התכנית בחלוף המועד הקבוע בה, היה על רשויות התכנון לבחון את התאמתה של התכנית למצב התכנוני העדכני בטרם החליטה לקדם את מימושה ולאשר את נספח הבינוי.

פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים