השופט נ' הנדל: 

האם תשלום שנגבה מאדם עבור קבלת מידע רפואי, מבית חולים ממשלתי או מצה"ל, הוא בגדר אגרה או תשלום חובה, אשר חייב להיות מוטל בחוק או על פיו? זוהי השאלה הניצבת לפתחנו, שהועלתה במסגרת בקשות לאישור תובענות ייצוגיות.

רקע וטענות הצדדים

1. המערער הגיש שתי בקשות לאישור תובענות ייצוגיות לבית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (ת"צ 56967-05-13, כב' השופטת מ' נד"ב). הראשונה מופנית נגד משרד הבריאות – משיב 1 – בגין תשלום עבור מידע רפואי, שאותו נוהגים לגבות בתי חולים ממשלתיים. זאת לאחר שהמערער נדרש לשלם סך של 30 ש"ח, כתנאי לקבלת העתק על גבי תקליטור של צילום רנטגן שנערך לו. המשיב בבקשה השנייה הוא צה"ל – משיב 2 – הנוהג גם הוא לגבות תשלום עבור מידע רפואי המוחזק בידיו. ברקע בקשה זו – סכום של 78 ש"ח שנדרש המערער לשלם כתנאי לקבלת המידע הרפואי בעניינו, המצוי בידי צה"ל. עילת התביעה שלקיומה טען במסגרת שתי הבקשות היא שמדובר באגרה או תשלום חובה שנגבה שלא כדין. בית המשפט המחוזי דחה טענה זו, וקבע כי התשלומים שגבו המשיבים הם בגדר מחיר, ולא בגדר תשלום חובה או אגרה, לנוכח מטרותיהם ואופיים. עוד נקבע, מעבר לנדרש, כי הגבייה נעשתה כדין ובהתאם לסמכות שניתנה לגורמים הרלוונטיים מטעם המשיבים. מכאן הערעור שלפנינו.

          המערער שב וטוען כי התשלום שנגבה ממנו הוא אגרה או תשלום חובה, שנגבה בניגוד לדין, משני טעמים. ראשית, כך נטען, התשלום שגובים המשיבים אינו אמור לשקף רק את ערך השירות שניתן לאזרח – אספקת מידע רפואי. אינדיקציות לכך, לפי דעתו, הן גובה התשלום – שלטענתו עולה במידה משמעותית מערך השירות; והעובדה שהמחיר שגובים המשיבים משקף, לפי הודאתם, את ממוצע העלות של הפקת המידע, ולאו דווקא את העלות המדויקת של כל בקשת מידע פרטנית. הוא מוסיף שמדובר בתשלום שאינו אך בגדר כלי עזר למימוש הסמכות השלטונית של המשיבים, ולכן אין הם רשאים להטילו אלא בחוק או לפיו. שנית, לשיטת המערער חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 מסדיר גם את האופן שבו יש למסור מידע רפואי מעין זה שנדון בבקשותיו, ולכן התשלום שנגבה ממנו הוא בגדר תשלום חובה מסוג אגרה. עוד נטען שאם זהו המצב, הרי שאופן התשלום שנגבה והסכומים שנגבו ממנו מנוגדים להוראות החוק. מנגד, סומכים המשיבים את ידיהם על פסק דינה של ערכאה קמא, אשר קבעה כי התשלום שהם גובים אינו תשלום חובה לפי מטרותיו ואופיו, וכי חוק חופש המידע אינו חל עליו. הם מוסיפים כי התשלום שאותו הם גובים מייצג נאמנה את ערך השירות שניתן לאזרח.

דיון והכרעה

2. בית המשפט המחוזי קבע כי המערער אינו עומד באמות המידה הדיוניות לניהול תובענה ייצוגית. סעיף 3 לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006, קובע כי "לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה...". החלופה בתוספת השנייה לחוק שעליה ביסס המערער את בקשותיו קבועה בסעיף 11 לתוספת:

"תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר".

הדגש הוא על התנאי שלפיו תביעת ההשבה חייב להיות מוסבת על "מס, אגרה או תשלום חובה אחר". ניתן היה לחשוב על הסדר סטטוטורי אחר, הקובע כי כל גבייה של תשלום בידי רשות בניגוד לדין מאפשרת להגיש תובענה ייצוגית. ניתן לטעון כי לפי הגיונו הפנימי של חוק תובענות ייצוגיות, יש היגיון רב באפשרות כזו. הרי, אם הרשות גובה תשלום בניגוד לדין, והשיעור אינו גבוה – יתכן שלא יהיה לכל אחד מהצרכנים שנפגעו תמריץ מספיק להגשת תובענה אישית.

למרות זאת, בחר המחוקק לקבוע תנאי סף להגשת תובענה ייצוגית במקרים מעין אלה, בדמות גביית תשלום חובה על ידי הרשות. ההסבר לכך מצוי, ככל הנראה, ברקע להליכי החקיקה של חוק תובענות ייצוגיות. חברתי הנשיאה מ' נאור עמדה בהרחבה על רקע זה בעע"מ 7373/10 יוסי לוי נ' מדינת ישראל צבא הגנה לישראל מדור תשלומים, (13.8.2012) (להלן: עניין לוי). כפי שפורט שם, ההסדר של תביעות השבה נגד הרשות מבטא פשרה בין עמדות שונות שהובעו עובר לחקיקת החוק. היו שביקשו להחיל על הרשות כללים זהים לאלה החלים על גופים אחרים, והיו שביקשו לשלול לחלוטין את האפשרות להגיש תביעות ייצוגיות להשבה נגד הרשות. ההסדר שנקבע בפועל משקף מתח זה, תוך הגבלה של עילות התביעה נגד הרשות, משך התקופה שבגינה ניתן לתבוע השבה, האפשרות העומדת לרשות להגיש הודעת חדילה והסדרים נוספים. כחלק ממגבלות אלה, נקבע בדין כי ניתן להגיש תובענה ייצוגית להשבת סכומים שגבתה רשות בתורת תשלומי חובה – אך לא תשלומים שגבתה הרשות שאינם תשלומי חובה (שם, פסקאות 3-2 לחוות דעתה של הנשיאה; בג"ץ 2171/06 כהן נ' יו"ר הכנסת, פסקה 36 (29.8.2011)). אין כאן המקום להאריך בניתוח ההצדקות האפשריות להסדר שנבחר, מן הטעם שלא זו הסוגיה שבה נדרשים אנו להכריע. נאמר רק כי טיבן של פשרות אלה של המחוקק הוא הענקת "נקודות" מסוג אחד לצד זה ומסוג אחר לצד השני, ואילו כל צד עודנו סבור שבאופן עקרוני היה עליו לקבל יותר. בל נשכח שאין המדובר בשלילת עילות תביעה נגד הרשות, במשפט המינהלי או האזרחי. החוק קובע רק שלא ניתן יהיה להגיש במקרים כאלה תובענות ייצוגיות – אך לא נשללת האפשרות לפתוח בהליכים אחרים. מכל מקום, זהו ההסדר שקבע המחוקק, והוא זה שמתווה את הנתיב שבו נצעד  בהכרעתנו.