סכסוך קיבוצי מדינת ישראל וההסתדרות הרפואית בישראל בנוגע לעבודות הפרטיות של הרופאים - בהסכמת הצדדים ינוהל משא ומתן בחסות בית הדין

הנשיא יגאל פליטמן

1. לפנינו בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית הדין האזורי בחיפה (השופטת קרן כהן ונציגי הציבור גב' מירה ארינובסקי ומר אפרים שלייפר; ס"ק 4775-01-14; להלן - פסק הדין האזורי) מיום 30.3.15.

   הרקע לבקשה ולוז פסק בית הדין האזורי

2. בעקבות דו"חות מבקר המדינה, החליטה הממשלה על הקמת צוות בראשות נציב שירות המדינה (להלן - הצוות הבין משרדי) לצורך קביעת כללים להסדרי העבודה הפרטית והפרקטיקה הפרטית של הרופאים המועסקים בבתי החולים שבבעלות המדינה. הצוות הוקם בחודש נובמבר 2011, חודשים ספורים לאחר שההסתדרות הרפואית בישראל והמבקשת, מדינת ישראל (להלן - המדינה), חתמו על הסכם קיבוצי (להלן - הסכם 2011).

3. על רקע הקמת הצוות הבין משרדי הגישו הסתדרות הרפואית בישראל וארגון רופאי המדינה (להלן - המשיבים) בקשת צד בסכסוך קיבוצי, במסגרתו עתרו, בין היתר, לסעד הצהרתי לפיו אין לבצע שינויים בהסדרי העבודות הנוספות של הרופאים עד לתום תקופת השקט התעשייתי ומיצוי התביעות שנקבעה בהסכם 2011, והכל כמפורט בבקשת הצד. בית הדין האזורי, בפסק דינו מושא הבקשה שלפנינו, בחן את שתי השאלות העיקריות הבאות: האם המדינה רשאית לקבוע כללים להסדרי עבודות פרטיות של הרופאים עובדי המדינה ולבצע שינויים בהסדרים אלו בתקופה בה חל ההסכם הקיבוצי משנת 2011? ; ככל שהתשובה לשאלה זו חיובית - האם המדינה רשאית לבצע שינויים אלה באופן חד צדדי ולאחר היוועצות עם ההסתדרות הרפואית בישראל וארגון הרופאים עובדי המדינה, או שמא היא מחויבת בניהול משא ומתן עימם?

4. בית הדין האזורי פסק כי נושא הכללים לעבודות נוספות של רופאים לא נדון בין הצדדים, במהלך המשא ומתן טרם החתימה על הסכם 2011, ולכן קביעתם אינה מהווה הפרה של סעיפי השקט התעשייתי ומיצוי התביעות הקבועות בהסכם. עוד נקבע כי סעיפי השקט התעשייתי ומיצוי התביעות בהסכם 2011 חלים רק בעניינים שהוסדרו בהסכם 2011. מכאן שבעניינים שלא הוסדרו בהסכם 2011 לא כבולים הצדדים בהתחייבויות שנקבעו בהסכם, והמשיבים רשאים לנקוט בנושא זה בצעדים ארגוניים.

5. בית הדין האזורי הורה למדינת ישראל ולנציבות שירות המדינה לנהל משא ומתן עם המשיבים הן בנוגע לתוכן הכללים לעבודות הנוספות, שמטרתם ביצוע שינויים בהסדר העבודות הנוספות של הרופאים, והן בנוגע להשלכות אותם שינויים על תנאי עבודת הרופאים. בית הדין מצא כי משמעות קביעת הכללים לעבודות נוספות הינה שינוי בתנאי העבודה של הרופאים, הנהוגים במשך שנים רבות, ובפוטנציאל השתכרותם. לכן קיימת חובה לניהול משא ומתן עם המשיבים בטרם קביעת הכללים. בית הדין קמא הבהיר כי הוראות תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) בעניין העיסוק בעבודות נוספות הינן חלק מחוזה עבודה של הרופאים. מכוח הוראות חוזה העבודה, מכוח התנהגות הצדדים, מכוח הנוהג ובהתאם לפסיקה.

6. עוד נקבע כי יש להסדיר את הנושא בהסכמה על מנת למנוע פגיעה אנושה במערכת הבריאות הציבורית. בית הדין קמא דחה הטענה לפיה מדובר בפעולה המבוצעת על ידי המדינה כרגולטור, מן הטעם שאין מדובר בגיבוש כללים לעבודות נוספות של כלל הרופאים, אלא בגיבוש כללים לעבודות נוספות לרופאים עובדי המדינה בלבד. בנסיבות אלה פועלת המדינה בכובעה כמעסיק ולא כרגולטור. עוד נקבע כי אף אם הייתה המדינה פועלת כרגולטור בעניינים אלו הרי שהיה עליה לקיים הידברות עם המשיבים, ולא די בהיוועצות. המועד לניהול המשא ומתן, קבע בית הדין האזורי, הינו לפני שהכללים יגובשו על ידי הצוות הבין משרדי ויאומצו על ידי הממשלה, על מנת שניתן יהיה לדון כמכלול הן בכללים והן בהשלכותיהם על תנאי העבודה של הרופאים. דחיית ניהול המשא ומתן עד לאחר אימוץ הכללים על ידי הממשלה ופרסומם בתקשי"ר יגביל את הצדדים במשא ומתן ועשוי להוביל לנקיטת צעדים ארגוניים על ידי המשיבים, שיפגעו במערכת הבריאות הציבורית ובציבור המטופלים. בית הדין דחה טענת המדינה ונציבות שירות המדינה לפיה התערבות בצוות הבין משרדי, בטרם עוגנו הכללים בתקשי"ר, יהיה בה כדי לפגוע ביחסים בין הערכאות, מכיוון שהיא בבחינת החלפת שיקול דעת מינהלי, שטרם התגבש לעמדה סופית, בשיקול דעת בית הדין. בית הדין הבהיר כי אין בהכרעתו כדי לפגוע בעבודת הצוות הבין משרדי, אלא כדי לקבוע דרך בה על הצוות הבין משרדי לפעול. לאור האמור הורה בית הדין האזורי לצדדים לנהל משא ומתן אינטנסיבי, בתום לב ובהגינות לעניין הכללים לעבודות נוספות של רופאים, בטרם קביעתם ופרסומם, וכי המשא ומתן יחול בתוך 30 יום ממועד קבלת פסק הדין.

   מכאן הבקשה לעיכוב ביצוע שלפנינו.

   הבקשה וטענות הצדדים

7. המדינה, בבקשתה לעיכוב ביצוע, טענה כי סיכויי הערעור הינם טובים וברי שאינם מופרכים על פניהם. לטענת המדינה, ככל שקביעותיו של בית הדין האזורי יוותרו על כנן, הרי שהן: יעמדו בניגוד לכלל לפיו אין לקיים דיון בשאלות תיאורטיות, עת טרם התקבלה על ידי הגורמים המוסמכים החלטה אופרטיבית בדבר שינוי הכללים בנוגע לעבודה פרטית של רופאים; יעמדו בניגוד לעקרונות משפט העבודה לפיהן אין חובה על המעסיק לנהל משא ומתן עם ארגון עובדים על עצם ההחלטה, אלא לכל היותר על השלכותיה; יעמדו בניגוד לעקרונות יסוד בתחום המשפט החוקתי והציבורי לפיהן אין מקום למתן סעד אופרטיבי נגד הממשלה ולחיובה בניהול משא ומתן, בשלב מקדמי בו טרם גובשה עמדתה. המדינה הדגישה כי משמעות הסעד הינו איון יכולתה של הממשלה לגבש החלטה מושכלת בהתאם לסדרי עדיפויות ולוחות זמנים. לסברת המדינה, פסק הדין האזורי יוצר אנומליה משום שהוא מונע מהמדינה בכובעה כריבון להתקין כללים לטובת מערכת בריאות הציבור מחד, ובכובעה האחר לפעול במרחב הקיבוצי והפרטי. המדינה סברה כי הנושא העומד במוקד הערעור הינו תקדימי. שכן בית הדין קמא אפשר לארגון העובדים להיות שותף בקביעת כללים לעבודות נוספות לרופאים. קביעה זו, כך נטען, עומדת בניגוד לפסיקת בית הדין הארצי ובג"ץ.