המערער הוא מיופה כוח של ז'ק לוי, אשר ביום 28.3.1976 רכש מרקייה מוחמד אברהים שרקאווי את זכויות החכירה בנכס הידוע כגוש 6988, חלקות 4 ו– 5 בדרך בן צבי 98 בתל אביב-יפו, בשטח של 1,525 מ"ר נטו, (להלן: "הנכס"). הנכס בבעלות מדינת ישראל - רשות הפיתוח (להלן: "המשיבה 2") ומנוהל ע"י מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל"). ייעוד הקרקע באיזור בו נמצא הנכס הוא שטח ציבורי פתוח (להלן: "שצ"פ"). המינהל היה צד להסכם להעברת זכויות החכירה ואישר את העיסקה. המערער מנהל במקום עסק של מוסך בשם "טורינו-יפו", לטענתו במשך למעלה מ - 30 שנה.
לאורך השנים חידשה רשות הרישוי של עירית ת"א – יפו לפי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח – 1968 את רישיון העסק של המערער למוסך שבניהולו. לאורך השנים נתנה המשיבה 1 למערער היתר לשימוש חורג בנכס כעסק, ומעולם לא דרשה ממנו היטל השבחה בגין ההיתר. בשנת 2003, כשהמערער ביקש לחדש את רישיון העסק, הודיעה המשיבה 1 למערער כי לצורך חידוש רישיונו למוסך, עליו לשלם היטל השבחה, וכי עד כה, בטעות, לא דרשה זאת המשיבה 1.
ביום 10.9.2009, הוציאה המשיבה 1 לראשונה למערער דרישת תשלום של היטל השבחה בגין הנכס, כתנאי לחידוש רישיון העסק.
המערער הגיש ערר לועדת הערר. האחרונה קבעה בהחלטתה מיום 8.5.2012 כי המערער חייב בתשלום היטל השבחה בגין ההיתר לשימוש חורג שהמשיבה 1 העניקה לו. כמו-כן קבעה ועדת הערר בהחלטתה כי טענות המערער האחרות, שנוגעות להבטחה מנהלית, או התחייבות שניתנה לו ע"י המשיבה 1, וכן טענות בדבר הסתמכות, התרשלות ומצג שווא שביצעה כלפיו המשיבה 1, אינן בסמכותה העניינית של ועדת הערר. זו רשאית להכריע רק בעילות שמקורן בחוק התכנון והבנייה ולא בעילות הנ"ל שמקורן בחוקים אחרים.
בשל מחלוקת שמאית באשר לגובה ההשבחה שנתגלעה בין שמאי המערער דני טרשנסקי, שקבע בחוות דעתו מיום 28.12.2009 שלא הייתה כל השבחה, לבין שמאי המשיבה 1 - יורם ברק, שקבע בחוות דעתו כי חלה השבחה בנכס בסכום של 1,145,544 ₪, החליטה ועדת הערר למנות שמאי מייעץ מטעמה - אריה אריאל (להלן: "השמאי המייעץ") לקביעת גובה ההשבחה. ועדת הערר ציינה גם כי לאחר הגשת חוות דעתו של השמאי המייעץ "תינתן לצדדים הזדמנות לטעון לגביה תוך 14 יום מיום מתן חוות הדעת. היעדר תגובה מהצדדים תוך פרק זמן זה, משמעותה הסכמתם לחוות דעת השמאי המייעץ" (עמ' 5 להחלטה). ועדת הערר חייבה את המשיבה 1 בתשלום הוצאות המערער בסך 5,000 ₪, למרות שהערר נדחה, בשל התנהלותה של המשיבה 1 שלא פעלה עפ"י הצהרותיה שלה עוד בשנת 2003, דבר שיש להניח שגרם לנקוט בהלכים לרבות ערר זה.