עיריית ראשון לציון נ' הוועדה לבדיקת מינויים

השופט מ' מזוז:

1. מועצת עיריית ראשון לציון החליטה למנות את מנכ"ל העירייה, מר חיים צבי גליק (להלן: המנכ"ל), כדירקטור בתאגיד המים והביוב העירוני מניב ראשון בע"מ (להלן: התאגיד); זאת לצד ראש העירייה, מר דב צור, המכהן אף הוא כדירקטור בתאגיד. הוועדה לבדיקת מינויים שלפי סעיף 18ב לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן: חוק החברות הממשלתיות ו- הוועדה או הוועדה לבדיקת מינויים) החליטה שלא לאשר את מינויו של המנכ"ל מהטעם שכהונתו לצד כהונת ראש העירייה בתאגיד עלולה להפר את האיזון שנקבע על ידי המחוקק בחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001 (להלן: החוק או חוק תאגידי מים וביוב).

2. העתירה שלפנינו מכוונת נגד החלטה זו של הוועדה. בעתירה מבוקש כי החלטת הוועדה לבדיקת מינויים תבוטל, וכן מבקשת העותרת כי ייקבע כי העותרת רשאית למנות את המנכ"ל כדירקטור מטעמה בתאגיד חרף החלטת הוועדה.

רקע נורמטיבי

3. חוק תאגידי מים וביוב נחקק בשנת 2001 במטרה ליצור רפורמה מבנית במשק המים והביוב בשלטון המקומי, כך שהאחריות על מתן שירותי אספקת המים והטיפול בביוב תעבור מידיהן של הרשויות המקומיות לידיהם של תאגידים - עירוניים או רב-עירוניים - שיוקמו לצורך כך. מטרותיה של הרפורמה היו בין היתר לשפר את השירות לצרכן, להבטיח ייעוד ההכנסות ממתן שירותי אספקת מים וביוב לצורך השקעות במערכות המים והביוב, לאפשר גיוס הון להשקעות במשק המים והביוב ולהביא לניהול עסקי, מקצועי ויעיל של מערכות המים והביוב ברשויות המקומיות תוך שמירה על מקורות המים (סעיף 1 לחוק). הצורך ברפורמה נבע כתוצאה מהזנחה רבת שנים של הרשויות המקומיות את תחום המים והביוב, בין היתר בשל סדרי עדיפויות פנימיים של הרשויות, מצבן הכספי של חלק מהרשויות, ובעיקר כפועל יוצא של העובדה שההכנסות של הרשויות מתחום המים והביוב שימשו למטרות שונות ולא לצורך תחזוקה והשקעות בתחום זה בלבד, מה שהוביל להיקף תשתיות בלתי מספק, רמת תחזוקה נמוכה, אי עמידה בתקני איכות הסביבה, פגיעה ברמת השירות לאזרח ודלף של מים בהיקף נרחב. מטרת החוק הייתה אפוא הקמת תאגידי מים וביוב עצמאיים שיאפשרו את השגת המטרות האמורות של הרפורמה תוך יצירת "הפרדה מוחלטת של משק המים והביוב העירוני מיתר השירותים העירוניים" (ראו דברי ההסבר להצעת חוק תאגידי מיום וביוב, התש"ס-1999, ה"ח התש"ס 21).

4. לשם השגת מטרת החוק ליצור הפרדה בין משק המים והביוב מיתר השירותים העירוניים נקבעה כאמור הפרדה מוסדית ותקציבית בין הרשות המקומית לבין תאגיד המים והביוב. כן נקבעו בחוק הוראות ומגבלות שונות לגבי ניהול התאגיד, ובין היתר - כי לא ניתן למנות כמנכ"ל התאגיד"מי שהוא חבר מועצה או עובד של רשות מקומית כלשהי" (סעיף 68(ב) לחוק); כי התאגיד לא יעסיק כעובד "מי שהוא עובד של רשות מקומית שהיא בעלת ענין בחברה, או של תאגיד שבשליטת רשות מקומית כאמור, או מועסק על ידן, במישרין או בעקיפין" (סעיף 69 לחוק); כי דירקטורים בתאגיד מטעם הרשות המקומית ימונו לאחר התייעצות עם הועדה לבדיקת מינויים, וכי יחולו על מינויים תנאי הכשירות והמגבלות לפי חוק החברות הממשלתיות בשינויים שפורטו (סעיף 61 לחוק); וכן הוטלה מגבלה על מספרם ושיעורם של חברי הדירקטוריון מטעם הרשות המקומית ועל מספר הדירקטורים שהם חברי מועצת הרשות המקומית (לא יותר מרבע מחברי הדירקטוריון), ומאידך גיסא נקבעה חובת מינוי דירקטורים חיצוניים בשיעור שנקבע (סעיף 63 לחוק).

5. חוק תאגידי מים וביוב קבע כאמור הוראות שונות להבטחת ההפרדה והעצמאות של תאגידי המים והביוב מהרשויות המקומיות אך לא יצר ניתוק מוחלט. החוק התיר כאמור מינוי דירקטורים מקרב חברי מועצת הרשות ועובדיה, גם אם בשיעור מוגבל. עם זאת קבע החוק, בנוסחו המקורי, כי -

"לא יכהן אדם כדירקטור בחברה אם עיסוקיו האחרים עלולים ליצור ניגוד עניינים עם תפקידו כדירקטור בחברה; כהונתו של אדם כחבר מועצה או כעובד של רשות מקומית שהיא בעלת אמצעי שליטה בחברה, לא תיחשב כיוצרת ניגוד עניינים כאמור" (סעיף 60(ב) לחוק).

הוראה זו קובעת מחד גיסא את העיקרון הכללי של איסור כהונה בדירקטוריון תוך ניגוד עניינים, ומאידך גיסא נקבע כי עצם כהונה כחבר במועצת הרשות שהיא בעלת אמצעי שליטה בחברה או כעובד הרשות לא תיחשב כניגוד עניינים הפוסל לכהונה. ביסוד הוראה זו עומדת הנחה כי אכן כהונה כדירקטור בתאגיד מים וביוב של חבר מועצה או עובד ברשות מקומית מהווה ניגוד עניינים (מוסדי), אך המחוקק הורה שעובדה זו כשלעצמה לא תוביל לפסילה, בהתחשב במגבלות אחרות שנקבעו כאמור לענין מינוי דירקטורים, שנועדו להבטיח את עצמאות הדירקטוריון ואת הפרדתו של התאגיד מהרשות המקומית.