השופטת מ' נאור:
1. ערעור וערעור שכנגד על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים (השופט י' צבן) בתביעה להחזר תשלום עבור אגרת פינוי אשפה.
הרקע להליך ופסק דינו של בית המשפט המחוזי
2. המערערת, עיריית ירושלים (להלן - העירייה), גבתה במשך שנים משירותי בריאות כללית, המשיבה והמערערת שכנגד (להלן - קופת החולים) "אגרת פינוי אשפה" לפי סעיף 27(א) לחוק עזר עירוני לירושלים (שמירת הסדר והניקיון) התשל"ח-1978 (להלן - חוק העזר). מקור הסמכות לגביית האגרה מצוי לטענתה בסעיף 242(2) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות)). קופת החולים שילמה את "אגרת פינוי אשפה" שדרשה ממנה העירייה לשלם בשנים הרלוונטיות לכתב התביעה (1993-1999) ללא מחאה. זאת, חרף העובדה שקופת החולים היתה זכאית לפטור מתשלום ארנונה כללית לפי סעיף 5(ז) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן - פקודת הפיטורין). פסיקה של בית משפט זה הנוגעת לעירייה אחרת - עיריית חיפה - הביאה את קופת החולים לבחון את חוקיות הגבייה. בפסק הדין ב-רע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עיריית חיפה, פ"ד נד(2) 16 (2000) (להלן - עניין עיריית חיפה), מיום 27.3.2000, התקבל ערעור המדינה ונקבע כי "אגרת פינוי אשפה" אותה גבתה עיריית חיפה מהמדינה (הזכאית אף היא לפטור מתשלום ארנונה) הינה במהותה ארנונה ועל כן המדינה פטורה מלשלמה. על פסק הדין הוגשה בקשה לדיון נוסף. הרשות ניתנה, אך לבסוף פסק הדין בעניין עיריית חיפה נותר על כנו (דנ"א 2687/00 עירית חיפה נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(4) 332 (2002)) (להלן - פסק הדין בדיון הנוסף)). בפסק הדין בדיון הנוסף אושרה תוצאת פסק הדין בעניין עיריית חיפה לפיה אגרת פינוי אשפה הינה ארנונה ועל כן נגבתה מגופים הפטורים מארנונה שלא כדין.
3. בתחילת שנת 2000 הגישה קופת החולים את התביעה נשוא הערעור שלפנינו, להשבת הסכומים שנגבו משך שבע השנים שקדמו להגשת התביעה בגין "אגרת פינוי אשפה". בתחילת הדיון בתיק בבית המשפט המחוזי היה תלוי ועומד הדיון הנוסף על פסק דינו של בית משפט זה בעניין עיריית חיפה. בישיבת קדם המשפט שנערכה בבית המשפט המחוזי ביום 4.3.2001 נקבע כי אם בדיון הנוסף ייהפך פסק הדין בעניין עיריית חיפה תטען קופת החולים רק בשאלת סיווג ועלויות פינוי האשפה. אחרת, נקבע כי העירייה תטען טענה מרכזית אחת: השינוי בחיוב כלפי קופת החולים צריך להיות מיום הגשת התביעה בלבד ואין להחזיר כספים בהחזר רטרואקטיבי (להלן - שאלת היקף ההשבה). ביום 30.5.2002, בעוד ההליך נשוא הערעור שלפנינו תלוי ועומד, ניתן פסק הדין בדיון הנוסף בו אושרה כאמור תוצאת פסק הדין בעניין עיריית חיפה.
4. על פי ההסדר הדיוני האמור, אמורה היתה העירייה לטעון רק בשאלת היקף ההשבה. ביום 24.12.2002, לאחר שניתן פסק הדין בדיון הנוסף, שינה ב"כ העירייה את עמדתו וחזר לחלק ניכר מהטענות אשר הועלו בשעתו בכתב ההגנה לרבות השאלה, האם "אגרת פינוי אשפה" היא מס או אגרה. לטענתו השימוש שנעשה בכספים שנגבו אכן היה לצרכי פינוי אשפה ולא לצרכים אחרים. בהסכמת ב"כ קופת החולים העניק בית המשפט לרשימת הפלוגתאות שהועלו על ידי הצדדים תוקף של החלטה. רשימת הפלוגתאות התייחסה אפוא גם לעניין הגדרתה של "אגרת פינוי אשפה" כמס או כאגרה, השימוש שנעשה בכספים, וכן לשאלת עצם זכאותה של קופת החולים לפטור ושאלת ההשבה. ואולם בתחילת ישיבת ההוכחות, ביום 10.3.2005, התנגד ב"כ קופת החולים לכל הרחבת חזית הסותרת את ההסדר הדיוני בהחלטת בית המשפט מישיבת קדם המשפט מיום 4.3.2001.
5. בפסק הדין של בית המשפט קמא נקבע כי לאור הסכמתו של ב"כ קופת החולים בדיון מיום 24.12.2002, אין בטענות העירייה משום הרחבת חזית בכל הנוגע לפלוגתאות שנקבעו באותו דיון. לגופו של עניין דן בית המשפט תחילה בשאלה האם "אגרת פינוי אשפה" הינה אגרה או מס. לעניין זה נקבע כי "אגרת פינוי האשפה" הנגבית לפי חוק העזר העירוני הינה מס ולא אגרה. עוד נקבע כי הקשר היחיד לשירות הוא בכינוי של התשלום "אגרת פינוי אשפה" אשר לפי לשונו של סעיף 27 לחוק העזר, הוא משתלם בעד פינוי אשפה על ידי עובדי העירייה. עם זאת נקבע כי מבחינה עובדתית, אין זיקה בין אגרת פינוי האשפה לבין השירות של פינוי האשפה. בית המשפט הוסיף ונימק קביעתו כי האגרה הינה מס שנועד לעקוף את הפטור מארנונה, בכך שתחולת החיוב ב"אגרת פינוי אשפה" היא על אלו שקיבלו פטור, ושיעור התשלום נגזר ישירות מסכום הארנונה, שמי שפטור מארנונה היה חייב בו אלמלא הפטור. ההודעה נוקבת בסכום הארנונה המלא והחיוב הינו שליש. בית המשפט מזכיר לעניין זה כי על הודעות החיוב שנשלחו לקופת החולים מצוין "הודעה לתשלום ארנונה כללית" וכן סוג הארנונה: לא למגורים.
6. אשר לעלות פינוי האשפה בפועל, עניין בו היו הצדדים חלוקים, ציין בית המשפט כי הן לפי התחשיבים שערכה קופת החולים בדבר עלויות משוערות של פינוי אשפה מנכסיה והן לפי התחשיב שערכה העירייה, אין זיקה בין הסכומים אותם גבתה העירייה לבין עלויות פינוי האשפה בפועל. בית המשפט קבע כי הראיות שהביאו, הצדדים אינן מספקות ומשקלן אינו מספק לצורך הכרעה בסוגית עלות פינוי האשפה בפועל. בנוסף נקבע כי הטענות בעניין עלות פינוי האשפה בפועל כלל אינן רלבנטיות לצורך הכרעה בשאלה האם הגבייה היתה כדין, ואף לא בשאלת ההשבה. נקבע כי קופת החולים היתה פטורה מארנונה וחיובה באגרת פינוי אשפה נועד לעקוף את הפטור שניתן לה. לפיכך הגבייה היתה שלא כדין. העירייה היתה מחוייבת לספק את השירות של פינוי אשפה לקופת החולים אף ללא תשלום מצד קופת החולים, ולכן טענת העירייה כי הוציאה בפועל את הכספים שנגבו למטרה של פינוי אשפה אין בה כדי לפטור אותה מחובת השבה של הכספים שנגבו שלא כדין.
7. לסיכום קבע בית המשפט כי סעיף 27(א) לחוק העזר נחקק ללא הסמכה בחקיקה ראשית ואף סותר דבר חקיקה (פקודת הפיטורין) ועל כן גביית "אגרת פינוי אשפה" (להלן - האגרה) על ידי העירייה נעשתה שלא כדין. מכאן פנה בית המשפט לדיון בשאלת ההשבה. כזכור תבעה קופת החולים החזר לשבע השנים שקדמו להגשת התביעה. העירייה מצידה התנגדה להשבה בגין שנים אלו, בטענה כי המדובר בהחזר רטרואקטיבי.
8. בענייןההשבה קבע בית המשפט כי תשלום שנעשה על בסיס חקיקה או חקיקת משנה בטלה, יכול לזכות את המשלם בהשבת הכספים ששולמו שלא כדין מכוח דיני עשיית עושר, אף אם שולמו ביודעין, ללא מחאה וללא אילוץ מפורש. עוד קבע בית המשפט כי קופת החולים אמנם שילמה לאורך השנים את האגרה ללא מחאה, אך אין הדבר מלמד כי מדובר בתשלום רצוני אלא בתשלום הנובע מטעות. בעניין טענת פטור מהשבה שהעלתה העירייה, בחן בית המשפט את שאלת תום הלב של העירייה, הסתמכותה על המצב המשפטי שהיה קיים, טענתה בדבר שינוי המצב לרעה וכן הטענה לפיה השבה תגרום לצמצום השירותים לתושבים ולתביעות נוספות בעקבות כך. נקבע כי במקרה זה גביית האגרה על ידי העירייה לאורך שנים, תוך ניסיון לעקוף את הפטור שניתן לקופת החולים בפקודת הפיטורין מתשלום ארנונה, הוא פעולה בחוסר תום לב. צוין כי העירייה התעלמה מחוזר שהוציא מנכ"ל משרד הפנים (חוזר מספר 92/6 מיום 7.4.1992) (להלן - חוזר משרד הפנים) שהופנה אל ראשי העיריות, בו התנגד משרד הפנים לחיוב גופים בגין אגרת פינוי אשפה. לשונו של החוזר לא השתמעה לשתי פנים, אך העירייה המשיכה לנהוג בדרך הנוגדת את הדין. העירייה טענה כי בעקבות חיובה בהשבה יהיה צימצום ניכר של השירות שיינתן לתושבי העיר. בית המשפט קבע לעניין זה כי טענות אלו אינן יכולות להיות בעלות המשקל היחיד או המכריע במקרים כגון אלה, אך לא ניתן להתעלם מהן כליל. מנגד ציין בית המשפט כי אף התנהלות קופת החולים נגועה בחוסר תום-לב, כיוון שהיא גוף גדול הנהנה מייעוץ משפטי, ואף על פי כן פנתה לבית המשפט בתביעה רק לאחר שנים רבות בהן שילמה את האגרה.
9. לבסוף קבע בית המשפט כי ההשבה ושיעורה צריכים לנבוע מאיזון בין כל האינטרסים האמורים ובעיקרם שמירה על שלטון החוק ועקרון תום הלב. שילוב האינטרסים הללו הוביל את בית המשפט למסקנה העקרונית כי העירייה חייבת להשיב את מלוא הכספים שקיבלה שלא כדין. עם זאת נקבע כי יש לבחון גם את האינטרס של העירייה שפעלה במשך שנים על פי תקציב שנתי, שינתה מצבה לרעה ונתנה שירותים לכלל התושבים על סמך תקציב זה. שירותי העירייה לכלל תושביה, כך נקבע, עלולים להיפגע אם תיאלץ להחזיר לקופת החולים וכן לרבים אחרים סכומי כסף ששולמו משך שבע שנים. לפיכך נקבע כי איזון בין הפגיעות הצפויות לכל צד מחייב לקבל באופן חלקי את טענת העירייה לפיה קופת החולים השתהתה בתביעתה. טענת השיהוי התקבלה ביחס לשנים 1997-1993 בלבד. בית המשפט קבע כי תיעשה השבה בגין השנים 1998-1999: בשנת 1999 פנתה כאמור קופת החולים לעירייה בעניין אגרת האשפה; בית המשפט קבע כי תהיה השבה בגין שנה זו (1999) ובגין שנה נוספת, 1998. השבה בגין שנים אלה תבטא נכונה, כך קבע בית המשפט, את האיזון בין האינטרסים השונים. הסכומים ישולמו בתוספת ריבית והצמדה. כן חויבה העירייה בשכר טרחת עורך דין בסך 75,000 ש"ח ומע"מ.
10. כנגד פסק דין זה הוגשו כאמור ערעור וערעור שכנגד.
טענות הצדדים
טענות העירייה בכתב הערעור
11. בכתב הערעור טענה העירייה כי מלכתחילה קופת חולים אינה נהנית מפטור מארנונה. בטענה זו ביקשה העירייה להסתמך על פסק הדין ב-בג"ץ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 97 (2003) (להלן - עניין עיריית רחובות). לטענתה בפסק דין זה השווה בית המשפט את מעמדן של קופות החולים ויתר הגופים הפטורים מארנונה, שלהם אישורים ישנים של שר הפנים לפטור מארנונה, למעמדם של גופים שאין להם אישור כלל, ובהחלטה זו ביטל למעשה את אישורי שר הפנים שהיו לגופים אלה. פסק הדין בעניין עיריית רחובות אמנם ביטל את אישור שר הפנים רק מיום מתן פסק הדין אך בהתאם להנמקה שבפסק הדין היתה הצדקה, לטענת העירייה, לבטלו הרבה קודם, ובית המשפט קמא היה צריך להתחשב בכך.
ביחס לשאלת ההשבה טענה העירייה עוד, כי אף אם חלה הלכת עניין עיריית חיפה ואף אם עקרונית זכאית קופת חולים לפטור מארנונה, אין הצדקה לפסיקת השבה של "אגרת פינוי אשפה" ככל שההשבה היא בשיעור שהוציאה העירייה בפועל לפינוי אשפה מנכסיו של אותו גוף. אם לא כן, תהא ההשבה בלתי צודקת, בה הגוף הפטור ייהנה משירות פינוי האשפה ללא תשלום כלל בגינו, רק עקב "טעות בדרך התחיקתית". לטענת העירייה היה על בית המשפט קמא לקבוע, על סמך הראיות שהיו בפניו ובהתחשב בכך שלא הובאו על ידי קופת החולים ראיות סותרות, כי הוצאות העירייה לפינוי האשפה מנכסיה של קופת החולים בפועל גבוהות מהכנסותיה מ"אגרת פינוי אשפה". לחלופין נטען כי היה על בית המשפט לקבוע מהו גובה ההוצאות לפינוי האשפה ולהפחיתן מאגרת פינוי האשפה ששילמה המשיבה, ולא להתעלם מהם. מכל מקום הדגישה העירייה כי לא מוטלת עליה חובה לספק שירותי פינוי אשפה ללא תשלום.
ביחס לסוגיית הפטור מהשבה, נטען כי בית המשפט קיבל את טענת העירייה כי השבה מהווה מעמסה כלכלית כבדה על תקציבה, ועם זאת לא פטר אותה מהשבה. בית המשפט קמא שגה כשקבע כי העירייה פעלה בחוסר תום לב. העירייה פעלה על פי חוק עזר שאושר כדין על ידי שר הפנים עוד בשנת 1978, וגם רשויות מקומיות רבות פעלו על פי חוקי עזר דומים שאושרו על ידי משרד הפנים. משרד הפנים אמנם הוציא את חוזר משרד הפנים (הנזכר) שצפה פני עתיד אך מנגד משרד הפנים לא היה עקבי כלל בעמדתו. שלושה חודשים וחצי לפני פירסום החוזר אישר משרד הפנים לפרסום את חוק העזר לחוף השרון (הוצאת אשפה) התשנ"ב-1991; בשנת 1998 הסכים שר הפנים לפרסם את חוק העזר לראשון לציון ועל פי סעיף 30 י"א בו, כל הפטורים מארנונה מחויבים באגרת שירותים ששיעורה שליש מהארנונה אלמלא הפטור. בשנת 1997 אישרו שרי הפנים והאוצר לעיריית ירושלים העלאה חריגה בתשלומי הארנונה שכללה גם העלאה לגופים פטורים כגון בתי חולים וכיוצא באלה. העירייה פעלה בהתבסס על עמדת הפסיקה שקדמה לפסק הדין בעניין עיריית חיפה לפיה אגרת פינוי אשפה איננה מס.
על כן, כך טענה העירייה בהודעת הערעור, היה על בית המשפט לקבוע שאין העירייה חייבת להחזיר כל סכום שהוא מהסכומים שגבתה כאגרת פינוי אשפה ושנתבעו על ידי קופת החולים. כפי שנראה, בשלב מאוחר יותר ניסתה העירייה לטעון כי אגרת פינוי האשפה היא אגרה חוקית. אין לאפשר נסיון זה להרחבת החזית, על כך - בהמשך הדברים.
טענות קופת החולים