עו"ד משעלי ואח' נ' מתיישבי שריד – אגודה שיתופית להתיישבות קהילתית בע"מ ואח'

השופטת ע' ברון:

1. ערעור וערעור שכנגד על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת (כבוד השופט ע' טאהא) מיום 23.2.2016 (ת"א 5719-09-14). עניינו של ההליך הוא בחיובם של מתיישבים בשכונת הרחבה בקיבוץ שריד, בתשלומים בגין שירותים קהילתיים הניתנים לתושבים מאת אגודה שיתופית קהילתית המאגדת הן את חברי הקיבוץ והן את המתיישבים בהרחבה (שאינם חברי הקיבוץ). נקודת המוצא העקרונית לדיון, היא שחיוב המתיישבים בהצטרפות לאגודה הקהילתית כתנאי לקבלתם ליישוב, מהווה פגיעה בעקרון חופש ההתאגדות והחופש מהתאגדות. 

הצדדים

2. המערערים ב-ע"א 2853/16 (המשיבים 6-1 בע"א 2890/16) מתגוררים בשכונת הרחבה של קיבוץ שריד שבעמק יזרעאל ואינם חברי הקיבוץ (להלן: המערערים). המשיבה 1 ב-ע"א 2853/16 (המשיבה 7 בע"א 2890/16), קיבוץ שריד אגודה שיתופית חקלאית בע"מ, היא אגודה שיתופית המאגדת את חברי קיבוץ שריד (להלן: הקיבוץ); המשיבה 2 בע"א 2853/16 (המערערת ב-ע"א 2890/16), מתיישבי שריד אגודה שיתופית להתיישבות קהילתית בע"מ, היא אגודה שיתופית המאגדת את הקיבוץ, חברי קיבוץ ותושבי שכונת ההרחבה (שאינם חברי קיבוץ) (להלן: האגודה הקהילתית או האגודה). המשיב 3 בע"א 2853/16 (המשיב 8 ב-ע"א 2890/16) הוא הוועד המקומי שריד, האמון על מתן שירותים מוניציפאליים לתושבי היישוב בהתאם להסמכה שניתנה לו מאת המועצה האזורית עמק יזרעאל ולפי צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן: הוועד המקומי ו-המועצה האזורית).

רקע עובדתי

3. ראשית, מספר מילים על שכונות הרחבה ביישובים חקלאיים. כידוע, רשות מקרקעי ישראל (שהחל מיום 1.3.2013 החליפה את מינהל מקרקעי ישראל) היא הגוף האמון על ניהול מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י) וזאת מכוח חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (ובשמו הקודם – חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960). בהחלטה מספר 1 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן גם: המועצה) משנת 1965, נקבע כי מגורים ביישוב חקלאי נועדו למשפחת החקלאי, כחלק מנחלה שנמסרה לו לצורך עיבוד חקלאי. עם זאת במרוצת השנים, ולנוכח גידול האוכלוסייה והצורך בריענון גילם של המתיישבים, הכירה המועצה בנחיצות של הקצאה מסוימת של מגרשים לבנייה למגורים גם ביישובים חקלאיים. לפיכך, בשנות התשעים של המאה הקודמת קיבלה המועצה מספר החלטות שאיפשרו לישובים חקלאיים ליזום הרחבה של היישוב, על ידי תכנון מגרשי מגורים על שטחים המהווים חלק מהמשבצת החקלאית.

בהתייחס להקצאת מגרשי המגורים בהרחבות, המועצה קבעה כי יש ליתן משקל של ממש לעמדת האגודה השיתופית בדבר התאמתם של רוכשי הזכויות להתיישבות ביישוב. זאת, מתוך הבנה שהיישוב החקלאי מהווה קהילה קטנה הנסמכת על שיתוף פעולה בין התושבים, ותפישה שלפיה יש חשיבות לנכונותם ויכולתם של מתיישבים חדשים להשתלב בחיי הקהילה של היישוב כפי שעוצבו על ידי תושבי המקום. משכך, ועל אף שההחלטה הסופית בדבר הקצאת המגרשים נתונה אך ורק לרמ"י, נדרשת המלצה מאת האגודה השיתופית של היישוב החקלאי להעברת הזכויות. במסגרת החלטות המועצה הוקמו ועדות קבלה ליישובים, נקבעו סדרי עבודתן, וכן נמנו הקריטריונים שהן רשאיות לשקול בעת בחינת התאמתם של מועמדים להתיישבות (בעת הרלוונטית עמדה בתוקפה החלטה מספר 1064 מיום 27.7.2005). יצוין כי בשנת 2010 תוקנה פקודת האגודות השיתופיות, והוסף לה פרק שמטרתו להסדיר את פעולתן של ועדות הקבלה בחקיקה ראשית (ראו: הצעת חוק לתיקון פקודת האגודות השיתופיות (מס' 8) (ועדות קבלה ביישובים קהילתיים), התש"ע-2010, ה"ח 341, בעמ' 222 (12.7.2010)). חקיקה זאת נסמכה במידה רבה על החלטות מועצת מקרקעי ישראל, אך בשינויים מסוימים.

4. במהלך העשור הראשון של שנות האלפיים הוחלט בקיבוץ שריד על הרחבת היישוב והצטרפות משפחות של תושבים שאינם חברי קיבוץ. כחלק מההיערכות להרחבה, הוקמה האגודה הקהילתית – במטרה שתאגד הן את מי שהם חברי הקיבוץ והן את מי שאינם כאלה. בתקנון האגודה נקבעו מטרותיה וסמכויותיה, ובין היתר – "ליזום, לארגן ולנהל, בתחום האגודה, שירותים מוניציפליים ופעולות נוספות מכל סוג, בתחום חיי חברה וקהילה, לרבות חינוך, בריאות, תרבות, ספורט, בילוי, שמירה וביטחון, רווחה חברתית ואיכות חיים" (סעיף 5.2 לתקנון). עם זאת, וחרף לשון התקנון בעניין זה, אין מחלוקת בין הצדדים כי המועצה והוועד המקומי בלבד הם בעלי הסמכות לפי דין לספק שירותים מוניציפליים; ולגרסת האגודה הקהילתית היא מוסיפה על שירותים אלה, מעשירה ומשדרגת אותם, ובמובן זה היא מספקת שירותים אחרים מאלה שבהם מחויבים המועצה האזורית והוועד המקומי.

בהמשך להקמת האגודה הקהילתית, נחתם הסכם משולש שהצדדים לו הם הקיבוץ, האגודה הקהילתית והוועד המקומי (להלן: הסכם האגודות), ומטרתו לקבוע את אחריותם של הוועד המקומי והאגודה הקהילתית לאספקת השירותים המוניציפליים והקהילתיים לקיבוץ ולהרחבה. במבוא להסכם האגודות הצהירו הצדדים כי הם "מעוניינים כי לצד הקיבוץ תקום הרחבה אשר בה יתגוררו משתכנים החברים באגודה (האגודה הקהילתית-ע'ב'), תוך ניהול חיי תרבות, חברה וחינוך משותפים ותוך שיתוף פעולה קהילתי ומוניציפלי מלא בין הקיבוץ וחבריו לבין האגודה וחבריה". בהסכם גופו נקבע כי הוועד המקומי והאגודה הקהילתית יהיו אחראים לאספקה וניהול של השירותים המוניציפליים והקהילתיים לכל התושבים, בהתאם להסכמות שיושגו ביניהם. ועוד נקבע בהקשר זה כדלקמן:

"3.1.   בכפוף לכל דין ובכפוף להוראות הסכם זה, הגופים המוניציפליים (הוועד המקומי והאגודה הקהילתית-ע'ב') יקבלו לידיהם את הסמכויות, החובות והזכויות ביחס למתן שירותים קהילתיים ומוניציפליים ליישוב ולתושביו בשטח המחנה (הקיבוץ וההרחבה-ע'ב'), לרבות (אך לא רק) (להלן: 'פעילות מוניציפלית'):

           3.1.1. ביטחון, תברואה, אשפה, נוי ציבורי תשתיות ציבוריות, תאורת רחוב ותאורת בטחון גידור וכו'.

           3.1.2. חינוך, לרבות חינוך משלים ביישוב ולרבות פעילויות ספורט ונוער.

           3.1.3. תרבות, חגים, פעילויות ציבוריות למיניהן וכדו'.

           3.1.4. שירותי סעד ורווחה.

           3.1.5. שירותי דת.

           3.1.6. שירותים קהילתיים אחרים עליהם יוסכם בין הקיבוץ לגופים המוניציפליים.

           3.1.7. קשר עם המועצה האזורית (להלן- 'המועצה') בנושאים מוניציפליים, לרבות ייצוג חוקי כלפי המועצה.