סמכות השיפוט הבלעדית בענייני אזרחות ודרכונים נתונה לבג"צ

השופטת א' פרוקצ'יה:

1.       הליך זה מעלה את שאלת קו הגבול בין סמכותו העניינית של בית המשפט המחוזי לבין סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק בעניינים מינהליים שלא הועברו לסמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מינהליים; האם חקיקתו של חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 הותירה אפשרות להכיר בקיום סמכות מקבילה בעניינים מינהליים לבג"צ ולבית המשפט המחוזי בסמכותו הרגילה בנושאים שלא הועברו במפורש לבית המשפט לעניינים מינהליים, או שמא חוק זה שם קץ לכך. זו השאלה העיקרית שלפנינו.

2.        סוגיית הסמכות העניינית עולה בהקשר לשני הליכים שניהל המערער כנגד המדינה, נשוא שני הערעורים שלפנינו. נבהיר את הרקע להליכים אלה.

רקע והליכים

3.       המערער, מיכאל צ'רני, עלה לישראל בשנת 1994 במסגרת חוק השבות, תש"י-1950. עם עלייתו, קיבל אזרחות ודרכון ישראלים. במהלך קיץ שנת 1999, בעת שהותו בדרום צרפת, דיווח המערער לקונסוליה הישראלית במרסיי כי דרכונו הישראלי אבד, והוא ביקש לקבל דרכון חדש. מיד לאחר מכן, משמצא את דרכונו, עדכן המערער את הקונסוליה כי אין צורך בהנפקת דרכון נוסף. חרף זאת, ביום 31.8.99 הודיע הגורם המוסמך במשרד הפנים (להלן - הממונה) לבא-כוחו של המערער, כי בעקבות פניית המערער למשרד הפנים, נבחנה עצם זכאותו לדרכון, והוחלט שלא לחדש את תוקפו. הליך זה, על-פי הודעת הממונה, נעשה בהתאם להחלטת הממשלה 303 מיום 23.2.1964, שלימים עוגנה בחוק הדרכונים, התשי"ב-1952, הקובעת הגבלות על שימוש בדרכונים בידי ישראלים "יורדים" (סעיפים 6א ו-6ג לחוק). טעמי הממונה לשלילת דרכונו של המערער הם כי קיים ספק בדבר זכאותו מלכתחילה לקבל דרכון, שכן מהנסיבות עולה, לכאורה, כי מדינת ישראל איננה מרכז חייו; וכן נוכח סירובו למסור את דרכונו לרשות על-פי בקשתה עוד קודם לאובדנו, ונוכח חשד כי עשה בדרכון שימוש שלא כדין גם לאחר שנמסר לו על ביטולו; עוד הועלה חשד כי המערער השיג את אזרחותו הישראלית שלא כדין. הממונה הביע נכונות להעניק למערער תעודת מעבר, כתחליף לדרכון, המאפשר תנועה חופשית בין מדינות. ביום 2.11.00 הודיע שר הפנים כי הוא מאמץ את נימוקי הממונה שלא לחדש את דרכונו של המערער. לימים, ביום 7.6.04 - לאחר שנתקיים ההליך הראשון בבית המשפט המחוזי, שיתואר בהמשך - שלח שר הפנים מכתב למערער, המודיע כי נשקלת אפשרות לבטל את אזרחותו ואת מעמד העולה שהוקנה לו. במכתב זה גולל השר בתמצית את הבסיס העובדתי לחשדות העלולים להביא לביטול האזרחות. כחודש לאחר מכן, ביום 5.7.04, פנו באי-כוח המערער לשר, וטענו כי אין לקבל החלטה מינהלית כלשהי בעניין אזרחותו של המערער, וזאת עד שתינתן הכרעה בהליכים משפטיים התלויים ועומדים בעניינו.

ההליך הראשון בבית המשפט המחוזי

4.       המערער הגיש תובענה לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו כנגד המשיבים, על דרך המרצת פתיחה (ה"פ 468/03), בה ביקש סעדים הצהרתיים שעניינם בכך כי אזרחותו הישראלית ודרכונו הישראלי הוקנו לו כדין. אלה הסעדים ההצהרתיים שנתבקשו, כלשונם:

" 1. כי המבקש קיבל כדין את אזרחותו הישראלית בשנת 1994, כי הוא אזרח ישראלי לכל דבר ועניין, וכי הוא זכאי ממילא לכל הזכויות המוקנות לאזרח ישראלי על-פי כל דין;

2.  כי המבקש קיבל כדין דרכון ישראלי בשנת 1994, כי הוא זכאי להמשיך ולהחזיק בדרכון ישראלי בר תוקף וכי על המשיבים לאפשר לו לעשות כן;

3.  כי המשיבים פעלו בניגוד לעקרונות יסוד חוקתיים, בניגוד לכללי הצדק הטבעי, בניגוד לכללי הגינות בסיסיים שרשויות חייבות בהם, בניגוד לכל סטנדרט של סבירות מינימלית ובניגוד לדין, בקובעם מאז ראשית שנת 2000 - למעלה מחמש שנים לאחר שהוענקו למבקש האזרחות והדרכון - כי המבקש לא יוכל להחזיק ולהשתמש בדרכון ישראלי אלא בתעודת מעבר בלבד, וכי יש ספק בתוקף אזרחותו הישראלית של המבקש ו/או בכשרות קבלתה על-ידו;

4.  כי שלילת השימוש בדרכון ישראלי מן המבקש כאמור לעיל בטלה ומבוטלת גם מחמת זה, שבמשך השנים הרבות שחלפו מאז, לא מצאו המשיבים לנכון לענות לפניות הרבות של המבקש, לא מסרו לו במה הוא חשוד ומה עוול יש בידו, ואף לא זימנו אותו לחקירה כלשהי בנדון;

5.  כי למבקש אין 'עבר פלילי' כלשהו, שיש בו כדי לשלול את אזרחותו הישראלית או להטיל בו דופי אחר;

6.  כי המשיבים נמנעו שלא כדין מלנקוט בדרכי החקירה הראויות על פי דין, כדי לאושש או להפריך את החשדות שלהם נגד המבקש, וכי בדיקה ראויה וסבירה כזו הייתה מפריכה מכל וכל את החשדות הללו, כעולה גם מחומר הראיות המצורף לתביעה.

7.  כי ממילא כל פגיעה מצד המשיבים בזכות כלשהי של המבקש, לרבות זכותו לשם טוב, על בסיס החשדות הללו, הינה פגיעה שלא כדין".

המדינה ביקשה את סילוקה על הסף של התובענה בטענה של העדר סמכות עניינית (בש"א 9149/03). לטענתה, הסעדים העיקריים שנתבקשו על-ידי המערער נוגעים לתוקף אזרחותו הישראלית ותוקף דרכונו הישראלי. עניינים אלה הם בעלי אופי מינהלי, ומצויים בתחום סמכותו של בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. הם לא הועברו לסמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מינהליים ואינם נתונים לסמכותו הרגילה של בית המשפט המחוזי. כן נטען על-ידי המדינה כי התובענה מוקדמת שכן בעת הגשתה טרם נתקבלה החלטה בדבר שלילת אזרחותו של המערער.

5.       בפסק דינו, קיבל בית המשפט המחוזי (כב' השופטת גרסטל) את הבקשה, ודחה את התובענה על הסף. הוא פסק, ראשית, כי אין מדובר בתובענה מוקדמת ואקדמית. שנית, קבע, כי עיקרה של התביעה נועד לקבל סעד בנושא האזרחות. מכוח סעיף 40 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 מוסמך בית המשפט המחוזי לדון בעניינים אזרחיים, פליליים, בעתירות מינהליות לפי חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, ובכל עניין שאינו בסמכות ייחודית של ערכאה אחרת. נושא האזרחות אינו בגדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, ויש על כן לבחון האם הוא בגדר סמכותה הייחודית של ערכאת שיפוט אחרת; שאם לא כן, נתונה לבית המשפט המחוזי סמכות לדון בו מכוח סמכותו המקבילה. לגישת בית המשפט, לבית המשפט המחוזי בסמכותו העניינית הרגילה, סמכות לדון בעניין מינהלי שלא הועבר לבית המשפט לעניינים מינהליים מקום שאותו עניין אינו בסמכות ייחודית של בג"צ, על-פי האמור בסעיף 40(2) לחוק בתי המשפט. בהעדר פסיקה מנחה בשאלה מהם העניינים המינהליים הנתונים לסמכות מקבילה או ייחודית כאמור, על בית המשפט המחוזי הדן בתובענה בעלת אופי מינהלי לבחון כל מקרה לנסיבותיו, ולהחליט האם נושאה מצוי בסמכות מקבילה של בית המשפט המחוזי ובג"צ, או שהוא נתון לסמכות ייחודית של בית המשפט הגבוה לצדק, שאז בית המשפט המחוזי אינו מוסמך לדון בו.

על-פי גישה זו, לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים ישנה השלכה על סוגיית הסמכות העניינית בהקשר הנדון רק במובן זה שהוא מצמצם את מיגזר העניינים העשויים להימצא בסמכות מקבילה של בית המשפט המחוזי ובית המשפט הגבוה לצדק, וכדבריו, "מתן פרשנות תכליתית להקמתו של בית משפט המתמחה בנושאים המינהליים מחייבת ריסון בשאלת הסמכות של בית המשפט האזרחי". אשר לנושא האזרחות, קבע בית המשפט המחוזי בהסתמכו על פסק הדין בפרשת סלאמה (בג"ץ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים, פד"י נו(5) 950), כי הסמכות בענייני אזרחות נתונה באופן בלעדי לבית המשפט הגבוה לצדק. בית המשפט בחן גם את שאלת סמכותו לדון בעניין דרכונו של המערער, וקבע כי כל עוד לא הועבר נושא הדרכונים לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחקיקה, נשאר המצב המשפטי בעינו, לפיו נושא זה מצוי בתחום סמכותו הבלעדית של בית המשפט הגבוה לצדק. מטעמים אלה, הנעוצים בחוסר סמכות עניינית של בית המשפט המחוזי, דחה בית המשפט את תובענת המערער על הסף. על פסק הדין האמור הוגש ערעור לבית משפט זה (ע"א 9379/03).