נדחתה עתירה של רכבת ישראל בעניין תכנית הרחבת מסילת הברזל חיפה-נהריה

 1.        הרקע לעתירה:

העותרת הינה חברה ממשלתית המוסמכת לתכנן, לבנות, לפתח, לנהל, להחזיק ולהפעיל ביעילות את מסילות הברזל ולפקח עליהן. העותרת יזמה תוכנית דרך שעניינה הרחבת רצועת מסילת הברזל חיפה-נהריה בקטע קריות-נהריה (להלן: "התוכנית"). התוכנית הוגשה לועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז צפון (להלן: "הועדה המחוזית"). מטרת התוכנית הייתה הגדרת והרחבת תחום רצועת מסילת הברזל הקיימת מהקריות ועד נהריה עקב ביקוש להגדלת מספר רכבות הנוסעים. הועדה המחוזית דנה בתוכנית והחליטה להפקידה בתנאים, בין היתר, הועברה התוכנית לאישור הועדה לשמירה על קרקע חקלאית וזאת נוכח התוכנית להתווית מסילת הברזל על קרקע חקלאית. ועדה זו דנה בתוכנית וביום 7.9.03 ניתנה החלטתה. בעקבות פניית רכבת ישראל תוקנה החלטה זו וביום 21.12.03 ניתנה החלטה מתוקנת לאישור התוכנית בתנאים. בין התנאים נקבע גם כי תנאי למתן תוקף לתוכנית הכפלת המסילה יהיה הפקדת התוכניות המפורטות למעברים הדו מפלסיים ובד בבד עם ביצוע המסילה יוחל בביצוע המעברים. ההחלטה מתייחסת לשלושה מעברים - שניים בבוסתן הגליל ואחד בשבי ציון.

רכבת ישראל הגישה ערר על החלטה זו לועדת הערר של הועדה לשמירה על קרקע חקלאית (להלן: "ועדת הערר"). ועדת הערר דחתה את הערר ביום 20.7.04. בהחלטת ועדת הערר נקבע כי אין לקבל את טענת העותרת שאין לנושא המעברים הדו מפלסיים קשר ישיר לסמכות הועדה לשמירה על קרקע חקלאית וזאת משום שמדובר בתוכנית בחציית מעברים חקלאיים ודרך גישה לישובים חקלאיים באיזור שבי ציון ובוסתן הגליל, אותו חוצה המסילה, איזור שהוא כפרי - חקלאי ומעבר המסילה בלבו של איזור זה הינו בעל השלכה על התפקוד החקלאי באיזור ועל מרקם השטחים הפתוחים בסביבה שהישובים החקלאיים הם חלק בלתי נפרד מהם.

רכבת ישראל הגישה התנגדות לתוכנית ביום 27.7.04 ובמסגרתה טענה טענותיה לעניין החלטות הועדה לשמירה על קרקע חקלאית וועדת הערר. ביום 30.1.05 החליטה הועדה המחוזית לא לשנות החלטות אלה ומכאן עתירתה של רכבת ישראל.

2.         טענות הצדדים:

            העותרת טוענת כי החלטת הועדה לשמירה על קרקע חקלאית מבוססת על שיקולים בטיחותיים ותחבורתיים ולכן המדובר בהחלטה שניתנה בחריגה מסמכות משום שתפקיד הועדה הינו לשקול שיקולים הנוגעים לשמירה על קרקע חקלאית והנוף הפתוח במקום ולא להחליף את שיקול דעתם של הגופים האמונים בדין על שיקולי בטיחות ותחבורה. העותרת מפנה לעניין זה לסעיף 11 לתוספת הראשונה של חוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965, לפיו לא תשתמש הועדה לשמירה על קרקע חקלאית בסמכותה על פי החוק אלא במידה שהדבר דרוש לשם שמירה על הייעוד של הקרקע החקלאית וניצולה החקלאי ושמירה על שטחים פתוחים.

            כן טוענת העותרת כי המעברים שבנדון אינם נחוצים בשלב זה, אינם משמשים כמעברים חקלאיים, אלא כדרכי כניסה לישובים ועתידים לעלות ממון רב מכספו של משלם המיסים באופן שעשוי לסכל את הוצאת התוכנית מן הכוח אל הפועל ואף עתידים להסב נזק דווקא לצביון הכפרי של המקום.

            לטענת העותרת, אין כל הצדקה להתנות את התוכנית כאמור בסעיף 2 להחלטת הועדה לשמירה על קרקע חקלאית כאשר קיים מנגנון מוסדר המבטיח את נושא הסדרת המעברים במפגשי מסילה - דרך. לרכבת חובה חוקית מכוח פקודת מסילות הברזל לדאוג לכך וכן ועדת המפגשים הבינמשרדית מטפלת בהסדרתם של מפגשים אלה, לרבות נהלי הבטיחות במפגשים. לכן טוענת העותרת כי החלטתן של הועדה לשמירה על קרקע חקלאית וועדת הערר מפקיעה סמכות זו מידי הועדה הבינמשרדית שהוקמה במיוחד למטרה זו ולכן גם חורגת ממתחם הסבירות.

            עוד טוענת העותרת כי אל מול השיקול של הסדרת מעבר בעל נוחות מקסימלית ובטיחות מוחלטת עומדים שיקולים של הצורך הדחוף והחיוני בפיתוח מסילת הברזל וכן מגבלות התקציב והזמן. לטענתה, במקרה זה, איזון האינטרסים הראוי הוא הסדרת המעבר במפלס אחד כשלב ראשון, מבלי לעכב את אישור התוכנית, ביצועה והפעלת המסילה, ותוך מתן אפשרות להסדרת המעבר הדו מפלסי כשלב שני בשעת הצורך, בתוכנית מפורטת, שלא תהווה שינוי לתוכנית נשוא עתירה זו.

            המשיבות 1-3 טוענות כי ועדת הערר דחתה את הערר של העותרת משום שלמעבר דו מפלסי יתרון תחבורתי ובטיחותי ויש צורך בהסדרה תכנונית של המעברים בשני הישובים, אך העותרת נמנעה מליתן התחייבות כלשהי לגבי מועד הגשה של תכנון כזה. כמו כן, חציית מעברים חקלאיים ודרכי גישה בלב יישובים חקלאיים על ידי מסילת ברזל משליכה על התפקוד החקלאי באיזור ועל מרקם השטחים הפתוחים בסביבת הישובים ומכאן גם מקור סמכותה של הועדה לשמירה על קרקע חקלאית לדון בעניין המעברים. העדר פתרון למעברים דו מפלסיים במסגרת התוכנית או לכל הפחות בתוכניות משלימות הינו ליקוי בסיסי בתוכנית אשר הוגשה לאישור הועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים.

            עוד טוענות המשיבות 1-3 כי העתירה מוקדמת מכיוון שההחלטה נשוא העתירה היא אחת מיני החלטות רבות המתקבלות במסגרת ההליך התכנוני ולעותרת עוד קנויה האפשרות למצות את ההליכים בפני הרשות המוסמכת. לטענת המשיבות, תוכניות הכפלת המסילה והמעברים יוסיפו להידון לפני מוסדות התכנון השונים ובכלל זה ועדת הערר של המועצה הארצית לתכנון ובניה. על כן, תכני התכנון נתונים לשינוי במסגרת הליכי התכנון לפני מוסדות התכנון.

            לטענת המשיבות, הקמת וועדת המפגשים הבינמשרדית איננה מונעת ואיננה שוללת את סמכותם של מוסדות התכנון מלדון במעברים ובדרכים הנוגעים לתפקוד ולשימוש של קרקע חקלאית ושטחים פתוחים.

            כמו כן, טוענות המשיבות כי החלטת הועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים הינה ראויה וסבירה מבחינה תכנונית ומנהלית ואף עולה בקנה אחד עם מדיניות הממשלה בעניין קידום הבטיחות בדרכים ובפרט במפגשים בין דרכים למסילות ברזל.

            המשיב 4, ועד מקומי בוסתן הגליל, טוען כי העותרת לוקה באי ניקיון כפיים מאחר והיא מעמידה בחשיבות עליונה את האישור המהיר של התוכנית ואת השיקולים הכלכליים אף במחיר של סכנת חיי אדם וזאת בהליך תכנוני שאינו ראוי. כן טוען המשיב 4 כי התוכנית נוגדת את מדיניות הרכבת המוצהרת, שהיא ביצוע הפרדה מפלסית בין תוואי מסילת הרכבת לבין כבישי הנוסעים.

            עוד טוען המשיב 4 כי הלכה היא שביהמ"ש לא יחליף את שיקול דעתה של רשות התכנון בשיקול דעתו ולא יתערב בשיקול דעת זה אלא אם נפל בו פגם משפטי מהותי, דוגמת חוסר סבירות או שקילת שיקולים זרים. לטענת המשיב 4, בהחלטת הועדה לא נפל כל פגם ואין צידוק להתערב בהחלטה. בנוסף, נושא המעברים בקרקע חקלאית הינו נושא שבסמכותה של הועדה לשמירה על קרקע חקלאית ואף בסמכותה לשקול גם שיקולי בטיחות, לטענת המשיב 4.

            בהשלמת הטיעונים מטעמו טען המשיב 4 בנוסף כי יש לדחות את העתירה מאחר והיא מוקדמת ומחמת חוסר מיצוי הליכים בפני מוסדות התכנון.

            המשיבות 6 ו-7, הועדה המקומית לתכנון ובניה "חבל אשר" והמועצה האיזורית מטה אשר, טוענות כי העותרת מנועה מלעתור נגד החלטת ועדת הערר לעניין קרקע חקלאית ושטחים פתוחים וזאת לאור האמור בסעיף 12(ה) בתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, לפיו "אין אחרי החלטת ועדת הערר לפי סעיף קטן (א) ולא כלום". על כן, לטענת המשיבות 6 ו-7 לא ניתן להגיש עתירה מנהלית כנגד החלטת ועדת הערר.                                          

            למען הסדר יצוין כי משיב מס' 5 לא הגיש כל תגובה לבית המשפט וגם לא התייצב לדיון.

3.         דיון: