מינדלין ואח' נ' עירית תל-אביב-יפו ואח'

פסק דין

1.עניינה של העתירה בסדרי החנייה בחניון הציבורי שברחוב –פרישמן 46 בתל אביב (להלן: "החניון"), ובכלל זה בעיקר בתעריפי החניה בחניון ושעות פעילותו.

המשיבה 4 (להלן: "היזם") היא חברה יזמית שיזמה בניית פרויקט למגורים ולמסחר ברחוב פרישמן 46 (להלן: "הפרויקט") מכוח תכנית תא/2220/א (להלן: ""תכנית 2220/א"). העותרים הם תושבים המתגוררים ברחובות הסמוכים לפרויקט. לגישתם, הם הגישו את העתירה כעתירה ציבורית בשם הציבור הרחב שגר באזור הפרויקט, אזור שקיימת בו מצוקת חנייה חריפה.

תכנית 2220/א' אושרה למתן תוקף ביום 15.10.2007 וניתן לה תוקף ביום 21.1.20008. בסעיף 11 לתקנון התוכנית המאושרת נקבע כי "בפרויקט יופעל חניון ציבורי כמשמעותו עפ"י החוק בהיקף של 100 מקומות חניה לפחות". בסעיף 14.6 לתוכנית נקבע כי תנאי למתן היתר בניה יהיה "הבטחת ביצוע והפעלת חניון ציבורי בהתאם לאמור בסעיף 11 לעיל".

2.המחלוקת העיקרית בין הצדדים מתייחסת לפרשנות התכנית, ובאופן יותר ספציפי – לשאלה האם המשיבה 1 מוסמכת מכוח התוכנית לקבוע את סדרי החנייה בחניון – שעות הפתיחה שלו והתעריפים בו - בין היתר כדי שלתושבי הסביבה תינתן עדיפות משמעותית בשימוש בחניון, או שמא – כגישת המשיבות, לעירייה אין סמכות כזו.

טענות הצדדים

טענות העותרים

3.לגישת העותרים, תכלית הקמת החניון היתה מתן תחליף למקומות החנייה שנגרעו מסביבת הפרויקט עם הקמתו, כדי להקל את מצוקת החנייה של הדיירים בסביבה. זאת משום שלהקמת הפרויקט היתה השפעה שלילית על זמינות החנייה באזור. אף-על-פי-כן, כך טוענים העותרים, החניון אינו משרת בפועל את תכליתו. זאת משום שתעריפי החנייה הנגבים בו הם גבוהים במיוחד, ועולים באופן משמעותי על אלה הנגבים בחניונים סמוכים אחרים. במקום להיות מטלה ציבורית, הפך החניון להיות מקור רווח מימוני עבור היזם.

העותרים הדגישו כי במסגרת העתירה הם אינם מבקשים כי בית-המשפט יחליף את שיקול הדעת של העירייה ויקבע הסדרים ביחס לחניה, או כי הוא יקבע תעריפים לחניון. העירייה היא זו שצריכה להפעיל את שיקול הדעת הרחב שמסור לה, וסמכותה בהקשר זה היא סמכות חובה. כל שמבקשים העותרים הוא כי בית-המשפט יורה לעירייה לפעול על-פי התוכנית, ולקבוע הסדרים - תוך שהיא תביא בחשבון את זכויות התושבים שעוגנו בתוכנית 2220/א', כמו גם את האינטרס של היזם ואת זכויות הקנין שלו. לגישת העותרים, טענותיו של היזם ביחס לפגיעה אפשרית בזכות הקניין שלו הן טענות התוקפות החלטה שטרם התקבלה. עצם זכותה של העירייה לקבוע הסדרי חנייה עוגנה בתוכנית 2220/א', ועל כך היזם אינו יכול להלין.

העותרים טענו כי במצב הנוכחי – לא זו בלבד שהתוכנית לא סייעה בהקלת מצוקת החנייה לתושבי האזור, אלא שהיא אף החריפה אותה. זאת משום שלאור קיומו של החניון הגיעו לאזור מכוניות נוספות, שנהגיהן מנסים קודם כל למצוא מקום חנייה ברחוב.

4.העותרים ציינו כי סמכות העירייה לקבוע את הסדרי החנייה בתכנית 2220/א' הובהרה מעל לכול ספק לכול הצדדים הנוגעים בענין (הן התושבים והן נציגי היזם) במסגרת הדיונים שהתקיימו במוסדות התכנון. מאחר שהיזם לא העלה במהלך הדיונים לקראת אישור התוכנית טענות ביחס לכך שהסדרי החנייה בחניון ייקבעו על-ידי העירייה, הוא מושתק מלעשות כן כעת. עוד נטען כי מדברי ב"כ היזם בדיונים בעתירה, עולה כי היזם הודה כי לעירייה יש סמכות להתערב אם החניון הופך ל"לא ציבורי".

5.לגישת העותרים, לצורך פרשנותה של תוכנית 2220/א', יש לבחון את לשונה ואת מטרתה. מטרת התוכנית נלמדת מהדיונים שקדמו לה, מהם עולה כי הכוונה היתה לאפשר התערבות של העירייה ביצירת הסדרי חנייה שיהיו מקובלים עליה. עוד נטען כי קבלת עמדת המשיבות תוביל לאבסורד ותסכל את תכלית התוכנית, שכן לא תהיה כל יכולת אפקטיבית לפקח על הפעלת החניון. בהעדר פיקוח, יוכל היזם לגבות תעריפים גבוהים שיסכלו הלכה למעשה את האפשרות של התושבים לעשות שימוש בחניון. הותרת קביעת סדרי החנייה ליזם, עלולה להביא לכך שהוא יקבע הסדרים שימנעו פתיחת החניון בימים או בשעות מסוימים, או הסדרים שיש בהם כדי להיטיב עם אוכלוסיות שונות על חשבון אחרות. העותרים התייחסו מפורשות לחשש מסגירת החניון בערבים ובסופי שבוע - מועדים בהם התושבים נזקקים לחניון. חששות אלה אף התממשו בפועל.

6.העותרים הפנו אל הוראות תכנית 2220/א', בה נקבע כי החניון יהיה "חניון ציבורי כמשמעותו על פי חוק". לטענתם, החוק הוא חוק התכנון והבנייה התשכ"ה – 1965 (להלן: "החוק"), והתקנות שהותקנו על פיו, ובכלל זה תקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה) התשמ"ג - 1983 (להלן: "תקנות החנייה"). העותרים טוענים כי יש לפרש את התוכנית באמצעות תקנות החניה, היוצקות תוכן לביטוי "חניון ציבורי".

תקנות החנייה קובעות כי הסדרי החנייה אינם צריכים להיקבע במסגרת התוכנית דווקא, והם יכולים להיקבע גם בעתיד, לאחר שהתוכנית מקבלת תוקף. ההסדרים נקבעים לאחר אישור התוכנית על-ידי הרשות המקומית שבתחומה חלה התכנית. רשות מקומית אינה מוסמכת לקבוע דבר בתוכנית – ומכאן שהסדרי החניה אינם יכולים להיקבע בתוכנית עצמה. יתרה מזאת, אין זה סביר כי תכנית מתאר תכלול הוראות פרטניות כמו שעות פתיחה של חניון, תיעדוף לתושבים וכיו"ב, עניינים שעשויים להשתנות במהלך הזמן.

מסקנה דומה עולה – כך נטען - גם מהתוספת לתקנות החנייה, שם נקבע במפורש כי הסמכות לקבוע את סדרי החנייה השונים בחניון שהוקם למטרה ציבורית היא בידי הרשות המקומית, בין אם החניון הוא בבעלות פרטית ובין אם הוא בבעלות ציבורית.

7.העותרים טוענים כי יש לדחות את הטענה לפיה הסדרי חנייה הם רק ההסדרים הטכניים של כניסה ויציאה, תימרור וכיו"ב. לגישתם, מסקנה זו עולה מהביטוי "הסדרי חנייה", כמו גם מהעובדה שהעירייה עצמה הודתה כי היא יכולה להורות על פתיחת החניון בשעות מסוימות, וכי ענין זה אינו ענין טכני. מעבר לכך, ב"כ היזם כרך בין הפעלת החניון לבין שעות הפתיחה שלו, ותכנית מתאר ח' (שתכונה להלן "תכנית ח'", ושאליה מפנה ב"כ היזם כפי שיפורט להלן), מציינת כי המושג "סדרי חניה" מתייחס גם לשעות הפתיחה של החניון.

8.העותרים התייחסו לטענת היזם לפיה יש לפרש את תכנית 2220/א' בהתאם לתכנית ח'. העותרים כפרו בטענה זו. לגישתם, הטענה לפיה תכנית 2220/א' מפנה לתכנית ח' אינה מתיישבת עם לשון התוכנית, בה אין זכר לתכנית ח'. תכנית2220/א' מפנה לחוק ולתקנות על-פיו, שהן תקנות החנייה. לכן, אין עוד צורך לבחון האם קיימת תכנית מתאר שעניינה תקן החנייה. לאמור מצטרף הרקע לאישורה של תכנית 2220/א', המעיד כי המתכננים הפנו מפורשות לתקנות החנייה. בנוסף, המשיבות 1-3 האמונות על אישור התוכנית, לא טענו כי המונח "חניון ציבורי" יונק את משמעותו מתכנית ח'.

עוד נטען כי גם תכנית ח' כוללת הוראה ברורה לעירייה לקבוע הסדרי חנייה בחניון ציבורי. ס' 11.5 לתכנית ח' קובע כי על הרשות המקומית לקבוע את סידורי החניה בחניון ציבורי. אין לפרש את סעיף 11.5 הנ"ל כאילו הוא מתיר לעירייה לקבוע סידורי חניה רק ביחס לשני העניינים המפורטים בסעיף. פרשנות כזו אינה מתיישבת עם לשון הסעיף, ואף לא עם הרקע לאישורה. העותרים הוסיפו כי בפועל לא נקבעו כל הסדרי חניה בחניון, ויש בכך כדי לחזק את טענת העותרים, לפיה אין חובה לקבוע הסדרי חנייה בהיתר. על-פי תכנית ח', חובת העירייה לקבוע הסדרי חנייה אינה חובה חד-פעמית, והיא יכולה להיעשות גם בשלב השימוש במבנה.

9.העותרים הפנו גם להסכם ההתחייבות מיום 2.8.2009 (שצורף כנספח 10 לעתירה ויכונה להלן: "כתב ההתחייבות"). בכתב ההתחייבות התחייב היזם להפעיל את החניון בהתאם לדרישות אגף התנועה בעירייה. מסמך זה יחד עם תכנית 2220/א' מקנים לעירייה סמכות לדרוש מהיזם להפעיל את החניון בהתאם להוראותיה. כתב ההתחייבות הוא הסכם לטובת צד ג', המקנה לציבור זכות לדרוש את אכיפתו.

10.העותרים טענו כי כל עוד לא נקבעו הסדרי חניה, אין להתיר ליזם לגבות כל תשלום שהוא עבור השימוש בחניון. בתכנית 2220/א' לא הוסמך היזם לגבות תשלום בחניון הציבורי. באין הסמכה כזו ובאין כל הסדר ביחס לאופן גביית התשלום – יש לאסור על היזם לגבות כל תשלום בגין החנייה. לחלופין נטען כי כל עוד לא קבעה העירייה הסדרי חנייה, יש להתיר ליזם להפעיל את החניון בהתאם להסדרים בחניון נורדאו הסמוך, המופעל על ידי חברת בת של העירייה.