לפנינו בקשת צד לדיון בסכסוך קיבוצי, אשר הוגשה מטעם ההסתדרות הרפואית בישראל (להלן - הר"י ו/או המבקשת) להצהיר שמדינת ישראל (להלן - המשיבה) מחויבת לבצע את הוראות ההסכם שנחתם ביום 27/02/1995 בין הצדדים, בנושא עדכון התעריפים בגין השתתפות רופאים בוועדות רפואיות, על פי המנגנון שנקבע בהסכם הנ"ל.
כפועל יוצא מכך, עותרת המבקשת לחייב את המשיבה לעדכן את התעריפים בגין ועדות רפואיות על פי המנגנון הקבוע בהסכם הנ"ל, רטרואקטיבית על פי תוספת היוקר בינואר 2003 ועל פי הסכם השכר הקיבוצי מחודש יולי 2000. כמו כן, עותרת המבקשת לחייב את המשיבה להורות על עדכון רשימת בעלי התפקידים שהוסכם שיקבלו תעריף של "מנהל מחלקה" ולהצהיר כי עיכוב ההליכים לביצועו של ההסכם מיום 27/02/1995 הנ"ל הוא הפרה של הסכם קיבוצי והתנהגות בחוסר תום לב.
הרקע לבקשה
4. 1. המבקשת היא ארגון העובדים היציג של הרופאים בישראל וככזו היא צד להסכמים קיבוציים המסדירים, בין היתר, את תנאי עבודתם ושכרם של הרופאים.
5. 2. ביום 27/2/1995 נחתם בין המבקשת מחד והמשיבה מאידך, שיוצגה על ידי הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר, הסכם שמטרתו להסדיר את נושא עבודת הרופאים בוועדות רפואיות לרבות ועדות של משרד הבריאות, משרד הביטחון, המוסד לביטוח לאומי, בתי משפט, בתי דין לעבודה וכל וועדה רפואית ציבורית אחרת,
נספח ת/1 לבקשה (להלן - הסכם 95'). בהסכם 95' נקבע, בין היתר, מנגנון לעדכון התעריפים המשולמים לרופאים החברים בועדות הרפואיות הנ"ל (להלן - התעריפים). בהתאם למנגנון שנקבע, יעודכנו התעריפים במועדי תוספת היוקר במשק, ועל פי כללי תוספת היוקר במשק, ובמועדי ובשיעורי תשלום תוספות השכר לרופאים על פי הסכמי השכר בשירות הציבורי.
6. 3. הסכם 95' הוגש לרישום על ידי המשיבה, בהתאם להוראות חוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז-1957 (להלן- חוק הסכמים קיבוצים) , כהסכם קיבוצי ומספרו 581/95.
7. 4. אין חולק כי עד לחודש פברואר 1999 עודכנו התעריפים על פי תוספת היוקר במשק בהתאם להסכם 95'. ביולי 2000 נחתם הסכם קיבוצי שעסק, בין היתר, בשכר הרופאים ועדכון התעריפים בוועדות הרפואיות, אך התעריפים לא עודכנו על פי ההסכם הנ"ל וגם לא על פי תוספת היוקר ששולמה בחודש ינואר 2003. בין לבין, ביקשה הר"י, שבנוסף לעדכון התעריפים, כאמור, תעודכן הגדרת המונח "מנהל מחלקה" המופיעה בהסכם 95. החל מיום 15/10/2001 התנהלו מגעים ומשא ומתן בין המבקשת לבין נציגי המשיבה לביצוע עדכון התעריפים ומתן תעריף מנהל מחלקה לרופאים בעלי תפקידים ניהוליים שונים. ביום 13/5/2002 התקיימה פגישה בין נציגי המבקשת והמשיבה שבה הגיעו הצדדים להסכמה בכל הנקודות השנויות במחלוקת ביניהם, אך הסכמה זו לא עוגנה בהסכם בכתב. בין הצדדים התקיימו מספר פגישות נוספות, כאשר הסכסוך מושא הדיון שבכאן החל למעשה, עם הודעתם של נציגי המשיבה למבקשת, במסגרת פגישה שהתקיימה בין הצדדים ביום 15/01/2003, שלממונה על השכר אין סמכות להגיע להסכם בנושא התעריפים לרופאים חברי הוועדות הרפואיות. על כן, ומשעמדה המשיבה בסירובה להתחייב להוציא לפועל את הסכם 95', בטענה של חוסר סמכות, הוגשה ביום 14/12/2003 הבקשה שבפנינו. למען שלמות התמונה נציין כי חרף האמור לעיל, עדכנה המשיבה את התעריפים באופן חד צדדי בשיעור של 16% רטרואקטיבית מיום 1/1/2005.
טענות המבקשת
8. 5. המבקשת טוענת שהסכם 95' הינו הסכם קיבוצי כהגדרתו על פי סעיף 1 לחוק הסכמים קיבוציים, ובתור שכזה הינו מחייב את הצדדים אשר חתמו עליו. המבקשת טוענת שהתנאים לקיומו של הסכם קיבוצי האמורים בסעיף 1 הנ"ל, מתקיימים הואיל והמבקשת היא הארגון היציג של הרופאים בישראל, והמשיבה, באמצעות הממונה על השכר, היא צד להסכמים קיבוציים הנחתמים עם המבקשת. בעוד שלגבי תוכנו של ההסכם, הרי הינו עוסק בתנאי העבודה והשכר של הרופאים בוועדות הרפואיות. זאת ועוד. מאז חתימת הצדדים על הסכם 95' בשנת 1995 ולאורך השנים שלאחר מכן ראו הצדדים את ההסכם וניהלו משא ומתן קיבוצי ליישומו כהסכם קיבוצי, והמשיבה אף הגישה אותו לרישום אצל הממונה על יחסי העבודה. יתרה על כן, עדכון תעריפי הרופאים בוועדות הרפואיות וקביעת המנגנון של עדכון התעריפים נעשו תמיד ולכל הפחות משנת 1977, באמצעות מו"מ קיבוצי בין המבקשת לבין הממונה על השכר כנציג המשיבה. בעניין זה סומכת ידה המבקשת על ת/20, אשר הינו מכתב הודעה מיום 3/5/1984 מאת הממונה על השכר אל סגן החשב הכללי בנושא עדכון התעריפים. וכן על זיכרון דברים מיום 10/12/1977. הווה אומר, מזה קרוב ל-30 שנה ראו הצדדים את נושא קביעת התשלום עבור עבודת הרופאים בוועדות הרפואיות ומנגנון עדכונו כנושא למו"מ קיבוצי ולהסכמים והסדרים קיבוציים בין המשיבה לבין המבקשת כארגון היציג של הרופאים.
9. 6. המבקשת טוענת שבין הרופאים המכהנים בוועדות הרפואיות לבין המשיבה מתקיימים יחסי עובד-מעביד. זאת, בין השאר בהסתמך על כך שהתשלום לרופאים עבור השתתפות בוועדות רפואיות נעשה באמצעות תלוש שכר ולגבי רופאים עובדי המדינה אף כחלק מהמשכורת השוטפת (ת/21). ותשלום זה מהווה חלק מדו"ח עלויות השכר שמפיקה יחידת הממונה על השכר של המשיבה(ת/22). כמו כן, הוכח מעדותו של המשנה לממונה על השכר שהשתתפות של רופאי מדינה בוועדה רפואית היא עבודה נוספת במסגרת עבודתם בשירות המדינה.
10. 7. בנסיבות אלה, משההסכם הוגש לרישום על ידי המשיבה עצמה, וכשלאורך עשרות שנים ראו הצדדים את נושא התעריפים בוועדות הרפואיות כנושא להסכם קיבוצי וכשהתשלום לרופאים נעשה כחלק משכרם הרגיל, טוענת המבקשת שחל היפוך נטלי הוכחה, בדומה למצב של "הודאה והדחה", ואל כתפי המשיבה עובר הנטל להוכיח כי הסכם 95'
אינו הסכם קיבוצי. נטל זה, לשיטת המבקשת, לא הורם.
11. 8. טענה נוספת שמעלה המבקשת הינה כי התנהלותה של המשיבה בכל הנוגע להסכם 95' ולקביעת התעריפים נגועה בחוסר תום לב קיצוני. לגרסת המבקשת, פעלה המשיבה באופן כוחני וחד צדדי והתעלמה מקיומם של הסכמים חתומים בינה לבין המבקשת ומקיומו של משא ומתן קיבוצי משך למעלה משנתיים, וקבעה את עדכון התעריפים באופן חד-צדדי. זאת, אף מבלי שנתנה הודעה כדין על ביטולו של הסכם 95' או קיבלה סעד הצהרתי המכריז על בטלותו, כטענתה. לפיכך, סבורה המבקשת כי המשיבה הפרה את חובת תום הלב הקבועה בסעיף 39 לחוק החוזים, חובה המקבלת משנה תוקף עת עסקינן ביחסי עבודה וביחסי עבודה קיבוציים, בפרט.
טענות המשיבה
12. 9. המשיבה טוענת כי הסכם 95', עליו נסמכת בקשת המבקשת, איננו מהווה הסכם קיבוצי ועל כן לא קמה לבית הדין סמכות עניינית לדון בתובענה. בפני בית הדין הסכם הנחזה להיות הסכם קיבוצי, ואף הוגש לרישום כהסכם קיבוצי מיוחד, אך אין אותו הסכם מהווה "הסכם קיבוצי" במשמעות החוק, והסיבה לכך - הקבוצה אליה מתייחס הסכם 95', היינו הרופאים המכהנים בועדות רפואיות,
איננה קבוצת עובדים. המשיבה טוענת שבין המדינה לבין הרופאים המכהנים בוועדות רפואיות לא מתקיימים יחסי עובד-מעביד. לפיכך, הסכם 95' אינו מהווה הסכם קיבוצי כהגדרתו בסעיף 1 לחוק הסכמים קיבוציים. המשיבה מוסיפה וטוענת שנטל הראיה להוכחת קיומם של יחסי עובד -מעביד בין הרופאים חברי וועדות רפואיות לבין המדינה, מוטל על כתפי המבקשת, בהיותה "המוציא מחברו", אלא שהמבקשת לא הרימה נטל זה.
13. 10. למעלה מהצורך, טוענת המשיבה שהובאו ראיות למכביר בפני בית הדין בכדי להוכיח את היפוכו של דבר, דהיינו, שלא מתקיימים יחסי עובד-מעביד בין המדינה לבין הרופאים המשמשים חברים בוועדות רפואיות. המשיבה מונה, לשם כך, בין השאר, את הראיות כדלקמן:
מחוקים שונים המסדירים את עבודת הרופאים בוועדות הרפואיות עולה כי רופאים אלה מהווים "גופים חיצוניים" לגוף מקבל השירות כגון המוסד לביטוח לאומי, ולא עובדיו של גוף זה. מקום העבודה הקבוע של הרופאים המכהנים בוועדות אינו זהה בהכרח למקום בו הם מעניקים את שירותם לוועדה הרפואית. השתתפותו של הרופא בוועדה רפואית אינה מהווה חלק מעבודתו במקום העבודה הרגיל ועל פי התקשי"ר הינה בגדר עבודה פרטית ולפיכך טעונה היתר לעבודה פרטית (סעיף 42.4320 לתקשי"ר). בטבלת התפקוד של הרופאים המפורטת בפרק 23 לתקשי"ר ומכילה רשימה של כל תפקידי הרופאים ומתח הדרגות הנלווה אליהם, לא נמצא תפקיד של חבר בוועדה רפואית. התשלום עבור השתתפות בוועדות הרפואיות אינו כולל בחובו מרכיב של זכויות סוציאליות כלשהן, ולכן אין לראות בו "שכר עבודה". בהקשר זה, טוענת המשיבה שלעובדת התשלום בגין השתתפות בוועדות הרפואיות באמצעות תלוש השכר של הרופאים עובדי המדינה, אין בה, כשלעצמה, בכדי לבסס, יחסי עובד-מעביד בין המדינה לרופאים. מה גם, שתשלום זה נעשה רק לעובדים אשר הינם עובדי מדינה ולא לכל רופא החבר בוועדה רפואית (כגון רופא המועסק באחת מקופות החולים). ואף זאת מטעמי נוחות בלבד, כפי שנעשה הדבר לגבי תשלום עבור הרצאות שנותנים הרופאים, שהם מרכיב "שירות" נוסף לעבודתו של הרופא עובד המדינה ואשר אינו הופך אותו למרכיב בהסכם השכר הקיבוצי. מה עוד, שמדובר ברכיב בתלוש השכר שאינו משמש בסיס לשום דבר ועניין כגון לזכויות בגין פנסיה, ערך שעה, הפרשות לקרנות וכו'.
14. 11. לפיכך, טוענת המשיבה שהסכם 95' אינו מהווה הסכם קיבוצי ונחתם על ידי הממונה על השכר במשרד האוצר בטעות ובחוסר סמכות, וגם הגשתו לרישום כהסכם קיבוצי נעשתה בשגגה. זאת, מאחר והממונה על השכר מופקד על זכויות ותנאי עבודה של עובדים, בעוד שהרופאים החברים בוועדות הרפואיות, אינם בגדר "עובדים" אלא נותני שירות למשיבה.
פעולה של רשות מנהלית שנעשתה בחוסר סמכות בטלה מעיקרה (VOID) ואין ליתן לה תוקף כלשהו. לפיכך, נעדר גם הממונה על השכר סמכות לנהל משא ומתן עם המבקשת בנושא יישום עדכון התעריפים. עוד טוענת המשיבה, שמסמך אינו הופך להיות הסכם קיבוצי רק משום שכך התייחסו אליו הצדדים וכך הוא נרשם. יש לבחון את טיבו של ההסכם על פי הקריטריונים שקבע המחוקק בחוק הסכמים קיבוציים. הסכם 95' אינו עומד בקריטריונים אלה מאחר ואינו עוסק "בענייני קבלת אדם לעבודה או סיום עבודתו, תנאי עבודה, יחסי עבודה, זכויות וחובות של הארגונים בעלי ההסכם, או בחלק מעניינים אלה" (סעיף 1 לחוק הסכמים קיבוציים).
15. 12. באשר לטענות המבקשת בדבר חוסר תום ליבה של המשיב, טוענת המשיבה שהתנהגותה לאחר ההודעה על בטלות ההסכם בשנת 2003, מעידה דווקא על תום ליבה של המדינה. שכן, למרות היותו של הסכם 95' בטל מעיקרו, יישמה המשיבה את תוצאות המו"מ שהתנהל בין הצדדים ועדכנה את תעריפי התשלום לרופאים ואף בשיעור גבוה מזה שסוכם עם המבקשת, רטרואקטיבית מיום 1/1/2005. והפעם, באמצעות בעל הסמכות לאשר את עדכון התעריפים, דהיינו, החשב הכללי במשרד האוצר. מכאן אנו למדים שההודעה על בטלות ההסכם לא נועדה לאפשר למשיבה התחמקות מהתחייבויותיה אלא הייתה פעולה מחויבת המציאות עקב חוסר סמכותו של מי שחתם על הסכם 95' וניהל את המו"מ לביצועו.