השופט א' א' לוי:
1. בפנינו ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בנצרת, שפסק כי סכומי הארנונה שגבתה המשיבה, המועצה המקומית קריית טבעון, מהמערערת בין השנים 1992-1987 נגבו כדין.
רקע עובדתי והליכים קודמים
2. המערערת, חברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ, מחזיקה בחוות מיכלי דלק ובקווי הולכת דלק תת-קרקעיים בתחום שיפוטה של המשיבה, מזה עשרות שנים. בשנת 1987 סיווגה המשיבה את הקרקע בה מצויים קווי הדלק, בהיקף של 52,416 מ"ר, כ"קרקע תפוסה על-ידי קווי נפט" והחלה לראשונה לחייב את המערערת בתשלום ארנונה בגין שטח זה.
בחלוף כשנתיים, בשנת 1989, העלתה המשיבה את תעריף הארנונה בשיעור של 25 אחוזים. העלאה זו חייבת על-פי דין באישורם של שרי הפנים והאוצר ואישור כזה אכן ניתן, בחוזר מנכ"ל משרד הפנים - הארנונה הכללית בשנת 1989/90 (להלן: "החוזר הראשון"). בחוזר הראשון נקבע, כי ברשויות המקומיות עמן נמנית המשיבה, תותר העלאת הארנונה בשיעור של 25 אחוזים לנכסים מסוג "עסקים, לרבות חניונים", והעלאה בשיעור של 20 אחוזים לכל נכס אחר.
בשנת 1990 הוציא מנכ"ל משרד הפנים חוזר נוסף, בדבר "ארנונה כללית על תילי חשמל עילים, עמודי חשמל וצינורות" (להלן: "החוזר השני"). החוזר השני הסמיך את המשיבה לפטור מארנונה שטחים בהם עוברים צינורות תשתית בכלל, וצינורות נפט בפרט. דא עקא, המשיבה המשיכה לחייב את המערערת בארנונה בגין השטח בו עוברים קווי הדלק. הגבייה נמשכה אף לאחר שבשנת 1991 עוגן הפטור מארנונה, כפטור מחייב, בחוק, והכוונה היא לתיקונו של סעיף 274ב לפקודת העיריות [נוסח חדש], שפטר מחיוב קרקעות בהן טמונות תשתיות.
3. המערערת, שלא השלימה עם חיובה בתשלום, הגישה בשנת 1993 תביעה נגד המשיבה לבית-המשפט המחוזי בנצרת. היא טענה, כי סיווג הקרקע מחדש וגביית ארנונה בגינה, נעשו שלא באישורם של שרי הפנים והאוצר, וזאת בניגוד למצוותו של חוק יציבות המשק (הוראות שונות), התשמ"ז-1987. העלאת תעריף הארנונה בשנת המס 1989, הוסיפה המערערת וטענה, נעשתה אף היא שלא כדין, שכן השטח הרלוונטי לא סווג כ"עסק" - בלשונו של החוזר הראשון - אלא כ"קרקע תפוסה" וכ"מיכלים", סיווגים שעל-פי האמור באותו חוזר, שיעור ההעלאה המותרת לגביהם הוא 20 אחוזים בלבד ולא 25 אחוזים - שיעור התוספת שנגבתה בפועל. לבסוף נטען, כי בעקבות החוזר השני והחקיקה שבעקבותיו, היה מקום לפטור את המערערת לחלוטין מתשלום ארנונה בגין השטח הנוסף החל משנת 1990.
להשלמת התמונה אוסיף, כי בהליך אחר שהתנהל בין הצדדים, והתייחס לחיובי הארנונה שגבתה המשיבה מהמערערת בשנים מאוחרות יותר, נקבע כי רצועה ברוחב שבעה מטרים בשטח בו עוברים קווי הדלק פטורה מחיובי ארנונה. המשיבה החילה קביעה זו - רטרואקטיבית - גם על חיובי הארנונה בשנת 1992 הרלוונטית לענייננו. מכאן שלגבי שנה זו אין חולק כי המערערת פטורה היתה מתשלום בעבור אותה רצועת קרקע, והמחלוקת נותרה לגבי יתרת השטח.
4. בית-המשפט המחוזי (כבוד סגן-הנשיא א' אמינוף) דחה את התביעה לאחר שקבע כי הוא מוסמך לדון בה. זאת, מאחר שעל חיוב בארנונה יש להשיג בפני מנהל הארנונה לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976, ואם ההשגה נדחית - בהגשת ערר לועדת ערר. על החלטה זו ערערו הצדדים לפני בית-משפט זה, אשר הורה על החזרת הדיון לבית-המשפט המחוזי, מן הטעם "שנסיבותיו של מקרה זה והשאלות המשפטיות העולות בו, מצדיקים באופן חריג הפעלת סמכותו של בית המשפט המחוזי, תחת הפניית הצדדים למסלול ההשגה והערר" (ע"א 2895/97 מועצה מקומית קרית טבעון נ' תשתיות (תעשיות) נפט ואנרגיה בע"מ (לא פורסם, 3.10.2002)). עוד נקבע כי לא תובאנה ראיות חדשות ולאחר שמיעת הטיעונים העובדתיים והמשפטיים ישלים בית-המשפט המחוזי את פסק-דינו, או שייתן פסק-דין חדש, ככל שייראה לו.
5. בפני בית-המשפט המחוזי עתרה המערערת לצרף לחומר הראיות חוות-דעת של מומחה מטעמה, אשר אף קודם לכן צורפה כנספח לכתב-התביעה, ובה נקובים הסכומים אותם שילמה למשיבה. בקשה זו נדחתה לאחר שנקבע, כי אין הצדדים חלוקים באשר לשיעור הסכומים ששולמו.
בפסק-דינו קבע בית-המשפט המחוזי, כי בשנים שקדמו לשנת 1987 לא גבתה המשיבה ארנונה בגין השטח הרלוונטי מחמת טעות ולא בשל מדיניות שנהגה. ממצא זה התבסס על עדותו של גזבר המשיבה ולפיה:
"המועצה מפעם לפעם בודקת איך היא יכולה להגדיל את הכנסותיה העצמאיות. מצאנו שיש שטח של 52 דונם בר חיוב ולכן הטלנו ארנונה. לפני שנתיים ביצענו סקר ומצאנו שטחים נוספים, או בתים שבטעות לא חייבנו בעבר" (פרוטוקול מיום 2.12.96, בעמ' 14).
כיוון שכך, והואיל והמערערת לא חלקה על כך שהמשיבה היתה מוסמכת, עקרונית, לגבות ארנונה בגין שטח זה, קבע בית-המשפט המחוזי כי תיקון הטעות וגביית הארנונה נעשו כדין.
באשר להעלאת שיעור הארנונה בשנת המס 1990-1989, קבע בית-המשפט המחוזי שאף זו נעשתה כדין, מן הטעם שהמערערת הינה "חברה המנהלת עסקים", ונכסיה הם נכסים עסקיים כאמור בחוזר הראשון. לעניין הפטור הנזכר בחוזר השני, נקבע כי חוזר זה אינו מחייב את המשיבה לפטור מארנונה שטחים שבהם תשתיות, אלא אך מסמיך אותה לוותר על חיוב זה, ככל שתמצא זאת לנכון, ומשבחרה המשיבה שלא לפטור את המערערת מתשלום, אין כל יסוד להתערב בהחלטתה זו, שהתקבלה בסמכות. בית-המשפט המחוזי הוסיף וציין, כי משלא הוכיחה המערערת מהו היקף השטח שבו עוברים קווי התשתיות, להבדיל מהשטחים הנלווים המוחזקים על-ידה, אף אין יסוד לפטור אותה מחיובי ארנונה בשנים 1992-1991.
הערעור
6. המערערת, אשר מיאנה להשלים עם הכרעתו של בית-המשפט המחוזי, הגישה את הערעור שבפנינו. לטענתה, אי-חיובה בארנונה בגין השטח האמור עובר לשנת 1987, הנו תוצר של מדיניות ולא פרי טעות, ומשכך גביית הארנונה בשנת 1987 אין פירושה אלא שינויה של אותה מדיניות. עדותו של גזבר המשיבה, נטען, מחזקת מסקנה זו. השינוי, במסגרתו סיווגה המשיבה מחדש את השטח כ"קרקע תפוסה על-ידי קווי נפט", נעשה שלא באישור השרים וזאת בניגוד להלכה הפסוקה (בג"צ 4225/95 לקסן (ישראל) בע"מ נ' עיריית אילת (לא פורסם, 20.4.1997); עע"מ 980/04 המועצה האיזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ (לא פורסם, 1.9.2005)), ועל-כן אינו חוקי. ומכל מקום, נטען, אף אם - כגרסת המשיבה - יסוד הדבר בטעות, הרי זה משגה בשיקול הדעת שלהחלטה שניתנה בעקבותיו כבולה המשיבה. מוסיפה המערערת וטוענת, כי החוזר השני, כמו סעיף 274ב לפקודת העיריות, ביקשו לעגן אינטרס ציבורי, כי בגין קווי תשתית לא תושת ארנונה, ועל כן היה מקום לפטור אותה מחיוב בגין השטח האמור, החל משנת 1990. המערערת מלינה בהקשר זה על קביעתו העובדתית של בית-משפט קמא כי לא הוכח היכן עוברים הצינורות. לטענתה, עלה בידה להראות כי אלה מצויים ברצועה ברוחב של שבעה מטרים בשטח האמור, וכי כלל השטח - רצועה ברוחב 15 מטרים - פטור מארנונה על-פי חוק. עוד נטען, כי שיעור הארנונה שקבעה המשיבה בשנת 1989 חרג מן השיעור שהותר בחוזר הראשון. רק את תעריפי הארנונה של משרדי המערערת, טוענת היא, ניתן היה להעלות בשיעור של 25 אחוזים. יתרת השטח, שסווג על-ידי המשיבה כ"מיכלים לאחסון דלק", "קרקע תפוסה על-ידי קווי נפט" ו"קרקע תפוסה", באה, לעניין החוזר הראשון, בגדרי "כל נכס שלא פורט לעיל", שאת שיעור הארנונה בגינו ניתן היה להעלות ב-20 אחוזים לכל היותר. המערערת ממאנת להשלים גם עם הכרעתו של בית-משפט קמא, כי חוות-הדעת אשר צורפה לכתב-התביעה אינה חלק מחומר הראיות. לטענתה, אותו מסמך הוגש כראייה בהסכמה, אף שאין הדבר משתקף בפרוטוקול הדיון.
7. המשיבה, מצדה, תומכת יתדותיה בקביעותיו העובדתית של בית-המשפט המחוזי, כי מדובר בטעות וכי המערערת לא הוכיחה מהו השטח שבו עוברים הצינורות. לפיכך, לגרסתה, גביית הארנונה בגין השטח האמור היתה כדין, ואין לפטור את המערערת מהתשלום בעבור השנים 1990 ואילך. כמו-כן טוענת המשיבה כי בטענתה של המערערת בעניין הסיווג מחדש, שזכרה בא לראשונה בסיכומי הערעור, יש משום הרחבת חזית אסורה. עוד טוענת המשיבה כי בדין הועלה שיעור הארנונה בשנת 1989, שכן השימוש שעושה המערערת במיכלי הנפט ובקרקע התפוסה שלה הינו שימוש עסקי. לדידה, אם תעריפי החיוב היו מועלים רק ב-20 אחוזים היה בכך כדי להפלות בין המערערת לבין עסקים אחרים. באשר לבקשת המערערת לקבוע כי חוות-הדעת שצורפה לכתב-התביעה הינה חלק מחומר הראיות, טוענת המשיבה כי בדין דחה בית-משפט קמא את הבקשה, נוכח החלטתו של בית-משפט זה שלא יצורפו עוד ראיות, וכי היא לא חזרה בה מהתנגדותה להגשת חוות-הדעת. לבסוף, גורסת המשיבה כי אף אם נקבל את טענותיה של המערערת, לא יהא זה נכון בנסיבות העניין להורות על השבת הסכומים שגבתה. לטענתה, היא פעלה כל העת בתום-לב ומכל מקום, לחיובה בהשבה יהיו השלכות מרחיקות לכת על תקציבה. מדובר בפגם שנפל לפני כעשרים שנה וחלוף הזמן, אף הוא, מצדיק לדעתה לפטור אותה מהשבת הסכומים שנגבו.
דיון
העלאת שיעור הארנונה מכוח החוזר הראשון