השופט נ' הנדל:
מבוא
1. השאלה המשפטית המשותפת לשלושת ההליכים נשוא פסק דין זה היא: הכיצד יש להגדיר את המונח "רחוב" לצורך הטלת חיובים עירוניים שונים על ידי עיריית הרצליה כלפי רכבת ישראל? (להלן: 'העירייה' ו'הרכבת') המתחרות על כתר הפרשנות הראויה הינה פקודת הפרשנות ופקודת העיריות.
ברקע, שני פסקי דין שיצאו מלפני בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו. האחד - עת"מ 2122/05 מיום 13.6.2007 (כב' השופטת א' קובו, להלן: 'פסק הדין הראשון'). האחר - עמ"נ 261/07 מיום 24.8.2008 (כב' השופטת ר' רונן, להלן: 'פסק הדין השני'). נגד פסק הדין הראשון הוגש ערעור על ידי הרכבת (עע"ם 8286/07). בקשות רשות ערעור הדדיות הוגשו נגד פסק הדין השני על ידי הרכבת והעירייה (בר"ם 8326/08, בר"ם 8183/08).
התיאור העובדתי הנדרש הוא כי באפריל שנת 2004 נפתחה לקהל הרחב תחנת רכבת חדשה בהרצליה. התחנה כוללת אולם כניסה המוביל למנהרה תת קרקעית, המחברת את אולם הכניסה לרציפים המשמשים להעלאת והורדת נוסעים. באמצעות הרציפים ניתן לגשת אל מסילות הברזל של הרכבת. במתחם התחנה נמצא גם חניון ללא תשלום המשרת את באי התחנה. אל החניון מובילים כבישי גישה בהם ניתן לנסוע בלא מפריע, ואין הכרח להשתמש בשירותי הרכבת על מנת לנסוע בהם.
שני פסקי הדין שייצאו מלפני בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו עוסקים בשאלות דומות ועקרוניות, שעניינן הגדרות חוקי העזר העירוניים של עיריית הרצליה ופרשנותם האפשרית לצורך מתן פטור מתשלום היטלי פיתוח. אמנם, פסקי הדין נולדו באותו המקום ובמהלך אותה התקופה, אולם קיים ביניהם פער בגישת הפרשנות המשפטית. בקצירת האומר, פסק הדין הראשון פירש את המונח "רחוב" - המעניק פטור מחיוב בהיטלים עירוניים שונים - על פי האמור בסעיף 1 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] (להלן: 'פקודת הפרשנות'). פסק הדין השני בחר לפרש את המונח "רחוב" בהתאם לקבוע בסעיף 269 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: 'פקודת העיריות').
2. טרם נבקש לצלול לעובי קורתם של ההליכים, יש לתאר את הרקע הרלוונטי לשני פסקי הדין נושאי הערעורים כאן.
א. עע"ם 8286/07
בהליך זה נדונו היטלי פיתוח שונים שהוטלו על הרכבת במהלך בניית התחנה. המדובר בהיטל הנחת צינור מים מכוח חוק עזר להרצליה (אספקת מים), התש"ן-1990; היטל תיעול מכוח חוק עזר להרצליה (תיעול), התשל"ז-1976; והיטל סלילת רחובות מכוח חוק עזר להרצליה (סלילת רחובות), התשל"ו-1976. חוקים אלה עוד יובאו להלן, אך כבר בשלב זה יש להדגיש כי על פי האמור בהם, היטלי הפיתוח האמורים אינם חלים על נכס המוגדר כרחוב. לאחר ששלחה העירייה לרכבת הודעות חיוב בגין הנחת צינור המים, עבודות התיעול וסלילת הרחובות, הגישה הרכבת עתירה מנהלית, במסגרתה טענה כי יש לראות בשטחים בגינם חויבה כ"רחוב" אשר על פי חוקי העזר של הרצליה, אין לחייבו בהיטלי פיתוח. שופטת בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו א' קובו קבעה בפסק הדין הראשון כי אין מקום להחיל על ההיטלים האמורים את הגדרת המונח רחוב הקבועה בסעיף 269 לפקודת העיריות, וכי ההגדרה הרלוונטית היא זו המופיעה בסעיף 1 לפקודת הפרשנות. לאור קביעה זו, הוחלט כי כל שטח התחנה, למעט כבישי הגישה אליה, אינו חוסה תחת הגדרת המונח רחוב, ועל כן חיובה של הרכבת בהיטלים האמורים הינו מוצדק.
ב. בר"ם 8326/08, בר"ם 8183/08
עוד במסגרת בניית התחנה, הטילה העירייה על הרכבת היטל ביוב מכוח חוק העזר להרצליה (ביוב), תשל"ד-1975. חוק העזר קובע כי "נכס" המחויב בהיטל ביוב אינו כולל בחובו "רחוב". יובהר, כי חוק העזר לא ביאר את משמעות המונח "רחוב". ועדת הערר שדנה בערעורה של הרכבת כנגד היטל הביוב, קיבלה את עמדתה לפיה כל שטחי התחנה, לרבות מבנה התחנה, רציפים, משרדים וחצרות, ולמעט שטח החניון, הינם בגדר "רחוב" ולכן פטורים הם מתשלום ההיטל. השאלה שעמדה לפני בית המשפט לעניינים מינהליים בערעור העירייה על החלטת ועדת הערר, הייתה האם שטחי מסילת הברזל ותחנת הרכבת הינם בגדר "רחוב" הפטור מתשלום היטל הביוב. שופטת בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו ר' רונן קיבלה חלקית את ערעורה של העירייה על החלטת ועדת הערר, וקבעה בפסק הדין השני כי שטחי התחנה שהוזכרו בהחלטת ועדת הערר יהיו פטורים מתשלום ההיטל, פרט למבנה התחנה והמעבר התת קרקעי לרציפי הנוסעים. זאת עשתה תוך שהחילה על המונח "רחוב" את המשמעות שניתנה לו בסעיף 269 לפקודת העיריות, אשר תובא להלן וכוללת בחובה אף "מסילת ברזל" ו-"מיתקנים לצורך מסילת הברזל או בקשר אליה, המהווים חלק בלתי נפרד ממנה". בהערת אגב העירה השופטת ר' רונן, כי גם לו הייתה מחילה על המונח רחוב את הפירוש הקבוע לו בסעיף 1 לפקודת הפרשנות, הייתה מגיעה לתוצאה זהה.
נמצאנו למדים איפוא, כי בבואו ליישם חוקי עזר שונים של עיריית הרצליה, המכילים בתוכם את המונח "רחוב", הוציא מלפניו בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו שתי גישות יישומיות שונות לפירוש המונח. ברי כי הכרעות בנושאים זהים תוך יישום פרשנות שונה, יכול ותגררנה קביעות שונות וסותרות. הצורך לקבוע ידן של מי מההגדרות על העליונה - הוא עיקר דיוננו.
עמדת הצדדים
3. לשיטת עיריית הרצליה, אין מקום לפנות לפרשנות המצויה בסעיף 269 לפקודת העיריות, אלא יש ליישם את הפרשנות שנקבעה בסעיף 1 לפקודת הפרשנות. זאת, בין היתר, בשל העובדה שבעת חקיקת חוקי העזר הנדונים כאן, סעיף 269 לפקודת העיריות לא היה קיים, ועל כן ברור כי העירייה לא התכוונה להפנות אליו. נטען, כי חוקי העזר אינם מפנים מפורשות לסעיף 269, אשר מתייחס רק למתן פטור מארנונה, ולכן דרך הפרשנות הנכונה היא ברירת המחדל המופיעה בסעיף 1 לפקודת הפרשנות. עוד טענה העירייה כי תחנת הרכבת אינה בבחינת "רחוב" הפתוח לציבור הרחב, אלא פתוחה היא רק למשתמשי הרכבת, אשר מחוייבים בתשלום כספי על מנת ליהנות משירותיה. הוסף, שבדברי ההסבר המתייחסים לסעיף 269 לפקודת העיריות, הביע המחוקק את דעתו כי ההגדרה הבסיסית של המונח רחוב הינה זו המופיעה בפקודת הפרשנות. לדעת העירייה, הנהנה העיקרי מתחנת הרכבת היא הרכבת עצמה, שכן היא גובה תשלום עבור שירותיה - ועל כן אין לראות בתחנת הרכבת משום רחוב.
הרכבת טוענת כי השטחים שחוייבו בהיטלי הפיתוח בשני פסקי הדין מהווים "שטח מסילת ברזל", "שטח שלצד מסילת ברזל" ו"שטח המהווה מתקן לצורך מסילת ברזל או בקשר אליה". סעיף 269 לפקודת העיריות מגדיר מפורשות שטחים אלה כרחוב, ולפיכך אין לחייבה בתשלום היטלי פיתוח בגינם. נטען כי בפסק דינו של בית משפט זה בעע"ם 4612/06 עיריית לוד נ' רכבת ישראל בע"מ (24.7.2007), נקבע כי חלקי מקרקעין בהם מונחות מסילות ברזל המשמשות לתנועת רכבות נוסעים, ורצועות הקרקע הצמודות לאותם חלקים מהווים "רחוב", ולכן פטורה רכבת ישראל מתשלום היטלי פיתוח בגינם (להלן: "פסק דין עיריית לוד"). עוד נטען כי תחנת הרכבת מהווה דרך מעבר ציבורית, אשר אף אותה יש לראות כ"רחוב". בהמשך לכך נאמר כי מבנה התחנה מהווה חלק בלתי נפרד ממסילות הברזל, ולפי הסיפא שבסעיף 269 לפקודת העיריות - יש לראותו כרחוב. לגישת הרכבת, אף אם סעיף 269 הגדיר את המונח "רחוב" לצרכי ארנונה בלבד - הרי שתכלית מתן הפטור מתשלום ארנונה מתאימה גם למתן פטור מתשלום היטלי פיתוח. נטען, כי חוק העזר נחקק מכוח פקודת העיריות, וכאשר מדובר באותה "מאטריה", יש לפרש את חוק העזר באופן שלא יתנגש עם החקיקה על פיה חוקק.
דיון
4. המחלוקת בין הצדדים ובין פסקי הדין נטועה בחמישה שטחים שונים: א. כביש הגישה לתחנה; ב. מסילת הברזל והשטחים הצמודים למסילה; ג. מבנה התחנה, לרבות מנהרת הולכי הרגל; ד. הרציפים; ה. החניון. עמדות הצדדים וקביעות פסקי הדין יוצגו על פי סדרם. טרם לכך, ראוי להדגיש את המסגרת הנורמטיבית, התחומה בין שלוש "תחנות" משפטיות. ב"תחנה" הראשונה שוכנים חוקי העזר של עיריית הרצליה. ב"תחנה" השנייה מצויים המתחרים לכתר הפרשנות שהוזכרו לעיל - סעיף 269 לפקודת העיריות וסעיף 1 לפקודת הפרשנות. ה"תחנה" השלישית הינה פסיקת בית המשפט, ובעיקר בית משפט זה.
א. ראשית דבר, תוצג ה"תחנה" המשפטית הראשונה - היא חוקי העזר הרלוונטיים של עיריית הרצליה. חוקים אלה ידגימו את הצורך בהגדרת המונח "רחוב". בחוקי העזר המדוברים ניתן לעירייה שיקול הדעת להטיל היטל פיתוח על בעליו של "נכס" כהגדרתו בחוקי העזר.
חוק העזר להרצליה (ביוב), תשל"ד-1975, קובע כי "בעל נכס" יהא חייב בהיטל כאמור, כאשר הגדרת "נכס" היא: