עע"מ, בר"ם
בית המשפט העליון
|
9272-11,9701-11,86-12
20/06/2013
|
בפני השופט:
1. ע' ארבל
2. ח' מלצר
3. ע' פוגלמן
|
| - נגד - |
התובע:
1. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה ואח'
2. אברהם ודורה גולדשטיין
3. קפוא זן שיווק מוצרי מזון (1985) בע"מ ו-3 אח'
עו"ד אורי קידר
עו"ד שלומית סלע
עו"ד יוסף גמזו
|
הנתבע:
1. יעקב ורצהייזר ואחרים
2. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה פתח תקווה
עו"ד יהודה גזיאל
עו"ד מיכל אגסי
|
| פסק-דין |
השופט ע' פוגלמן:
מהו המועד שממנו יש להתחיל למנות את תקופת ההתיישנות בת שלוש השנים להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) - האם ממועד פרסום התכנית ברשומות או שמא בתום 15 יום ממועד כניסתה לתוקף - זו השאלה העומדת להכרעתנו בהליכים דנן.
סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, שעניינו זכאות בעל מקרקעין לקבל פיצויים מהוועדה המקומית בגין ירידת ערך עקב פגיעת תכנית, קובע תקופת התיישנות של שלוש שנים להגשת תביעה מכוחו. לפי סעיף 197(ב) תוגש התביעה "תוך שלוש שנים מיום תחילת תוקפה של התכנית". שר הפנים רשאי להאריך את התקופה האמורה, מטעמים מיוחדים שירשמו. השאלה הפרשנית שעימה התמודדו בתי המשפט קמא היא מהו "יום תחילת תקפה של התכנית", שממנו יש למנות את תקופת ההתיישנות בת שלוש השנים לשם הגשת תביעה. לשם כך, פנו בתי המשפט לסעיף 119 לחוק התכנון והבנייה שכותרתו "תחילתה של תכנית", והגיעו לתוצאות מנוגדות. מכיוון שהשאלה הטעונה הכרעה היא שאלה פרשנית שאינה נגזרת מן הנסיבות הפרטניות של ההליכים הקונקרטיים שלפנינו, אינני רואה להרחיב בפרטים על אודותיהם, אלא אעבור במישרין לבחינת הפרשנויות האפשריות שהוצגו לפנינו, כמו גם לפני הערכאות הקודמות. מן העבר האחד, הפרשנות המצמצמת שאותה העדיף בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת מ' אגמון-גונן) (שלוש שנים ממועד הפרסום ברשומות), ובה תומכות הרשויות: הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה (המערערת בעע"ם 9272/11), היועץ המשפטי לממשלה (שהתייצב להליכים נושא בר"ם 9701/11 ובר"ם 86/12) וכן הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקווה (המשיבה בבר"ם 971/11 ובר"ם 86/12). מן העבר השני, הפרשנות המרחיבה שבה נקט בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (כב' השופט ר' שפירא) (שלוש שנים מתום חמישה עשר ימים ממועד כניסת התכנית לתוקף), ובה דוגלים התובעים, בעלי הזכויות במקרקעין - המשיבים בעע"ם 9272/11 והמבקשים בבר"ם 9701/11 (להלן ביחד: התובעים). המבקשים בבר"ם 86/12 מציעים מעין פרשנות ביניים שעליה נעמוד בהמשך. על רקע ההחלטות הסותרות של בתי המשפט המחוזיים, החלטנו לדון בעע"ם 9272/11, בבר"ם 9701/11 ובבר"ם 86/12 במאוחד, ובקשות רשות הערעור נדונו כאילו הוגש ערעור לפי רשות שניתנה.
סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, מתווה - כאמור - את גבולותיה של התביעה לפיצוי בגין פגיעה על ידי תכנית שלא בדרך הפקעה, וזו לשונו:
|
197.
תביעה לפיצויים |
(א) נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמה, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200.
(ב) התביעה לפיצויים תוגש למשרדי הועדה המקומית תוך שלוש שנים מיום תחילת תקפה של התכנית; שר הפנים רשאי להאריך את התקופה האמורה, מטעמים מיוחדים שירשמו, אף אם כבר עברה התקופה. [ההדגשה נוספה - ע' פ'] |
יום תחילת תקפה של תכנית מוגדר בסעיף 119 לחוק, בזו הלשון:
|
119.
תחילתה של תכנית |
(א) תחילתה של תכנית, שאושרה לפי סימן זה, היא בתום חמישה עשר ימים מיום פרסום הודעה ברשומות או בעתון על דבר אישורה, לפי המועד שבו פורסמה ההודעה האחרונה מבין ההודעות ברשומות או בעיתון.
(ב) מועד פרסום ההודעה ברשומות יהיה המועד הקובע לענין תביעת פיצויים לפי סעיף 197.
(ג) אין חובה לפרסם את מסמכי התכנית והוראותיה ברשומות. |
הפרשנות המצמצמת - עמדת הרשויות
כאמור, הפרשנות שלה טוענות הרשויות היא כי תקופת שלוש השנים להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק מתחילה ביום הפרסום ברשומות, וזאת על רקע לשון סעיף 119(ב) לחוק המתייחסת למועד זה כ"מועד הקובע לעניין תביעת פיצויים לפי סעיף 197". לטענת הרשויות, "המועד הקובע" (הוא מועד פרסום ההודעה ברשומות) מתייחס לשאלת תחילת מרוץ ההתיישנות שנקבע בסעיף 197(ב) לחוק. בכתבי הטענות פורשות הרשויות את הנימוקים התומכים בפרשנותן. ראשית, נטען כי מבנה החוק מלמד כי סעיף 119(ב) הוא הסדר מיוחד שנועד לחול על תביעות לפי סעיף 197 לחוק, כחריג להסדר הכללי שנקבע בסעיף 119(א) לחוק. לשיטת הרשויות גם ההיסטוריה החקיקתית של תיקון 43 (שבמסגרתו תוקן סעיף 119 לחוק) תומכת בפרשנותן. בין היתר, משום שבמסגרתו הוארכה גם תקופת ההתיישנות להגשת תביעות לפי סעיף 197 משנה לשלוש שנים. שנית, סעיף 119(ב) לחוק קובע מועד ברור שאין עליו מחלוקת לתחילת מרוץ ההתיישנות (מועד הפרסום ברשומות), לעומת הפרשנות החלופית שעשויה לעורר שאלות ומחלוקות (למשל, בנוגע למועד הפרסום בעיתון, או כאשר כניסת התכנית לתוקף עוכבה בצו שיפוטי). בהירות ביחס למועד תחילת תקופת ההתיישנות היא תכלית חשובה כשלעצמה, וגם לכך יש ליתן משקל בבחירת הפרשנות הראויה. שלישית, התכלית העומדת בבסיס הוראת סעיף 119(א) לחוק אינה רלוונטית כאשר מדובר בשאלת מועד ההתיישנות להגשת תביעה. ההסדר הקבוע בסעיף 119(א) לחוק בדבר "השהיה" של 15 ימים בכניסתה של תכנית לתוקף ממועד הפרסום, נועד לאפשר למתנגדים פוטנציאליים להשמיע את דברם לפני שניתן יהיה להתחיל לפעול מכוח התכנית.
עמדת הרשויות אומצה בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת מ' אגמון-גונן) שאליו מכוונות בקשות רשות הערעור שלפנינו (בר"ם 9701/11 ובר"ם 86/12). בית המשפט ציין אמנם כי התוצאה שאליה הגיע פוגעת בקניינם של בעלי המקרקעין שתביעתם נדחו בשל התיישנות ואף פוגעת באינטרס ההסתמכות נוכח קיומן של הכרעות סותרות בוועדות הערר לאורך השנים, אך קבע כי ניתן לפתור קושי זה באמצעות הפעלת הסמכות הנתונה לשר הפנים להארכת המועד מטעמים מיוחדים שיירשמו. בשולי הדברים ציין בית המשפט כי יש מקום להבהרת הנושא על-ידי תיקון החקיקה. נוסיף כי המלומד פרופ' אהרן נמדר סבור אף הוא כי הוראת סעיף 119(ב) לחוק היא בעלת נפקות לשאלת מרוץ ההתיישנות להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק (אהרן נמדר פגיעה במקרקעין - פיצויים בגין נזקי תכנית 346 (2008)).