השופט א' א' לוי:
1. עניינה של העתירה במינוי נציגי עובדים לדירקטוריון משיבה 4 - חברת דואר ישראל בע"מ - על-ידי משיבים 1 ו-2, שר האוצר ושר התקשורת - בהתאם להוראות חוק החברות הממשלתיות, תשל"ה-1975, ותקנות החברות הממשלתיות (כללים לקביעת נציג נבחר מקרב עובדי החברה כדירקטור), תשל"ז-1977 (להלן: "תקנות החברות הממשלתיות").
שני העותרים הם עובדים ותיקים בדואר ישראל. עותר 1 משמש בעשר השנים האחרונות כמנהל תחום משק ובינוי בחברה. עותרת 2 מכהנת מזה שבע שנים כמנהלת תחום יחסי ציבור בחברה. בחודש אוקטובר 2006 בחרו עובדי החברה מועמדים לכהן מטעמם כנציגים בדירקטוריון. העותרים זכו ברוב הקולות של העובדים ודורגו בשני המקומות הראשונים, בהתאמה. משנקפו חודשים ארוכים, והעותרים נוכחו לדעת כי שר האוצר ושר התקשורת מתמהמהים בבחירת דירקטורים ומינויים - הוגשה העתירה הנוכחית, בה התבקשנו להורות לשרים להביא למינוי העותרים לתפקיד של דירקטורים מטעם העובדים במשיבה 4.
2. זמן קצר לאחר הגשת העתירה, הודיעו השרים כי החליטו לקדם את מועמדותם של עותרת 2 ומשיב 5 לכהן כדירקטורים. כאן המקום לציין, כי משיב 5 שאף הוא התמודד על קולות העובדים, דורג באותן בחירות במקום השלישי בלבד. השרים נמנעו אפוא מקידומו של עותר 1 לתפקיד דירקטור, ועל כך הוא מלין בפנינו. נטען, כי מינויו של משיב 5 נוגד את רצונם של העובדים כי העותר יכהן כנציג מטעמם בדירקטוריון החברה. עוד נטען, כי מאחר ותקנות החברות הממשלתיות מחייבות לערוך בחירות לאיתור מועמדים לאותו תפקיד, תוצאות הבחירות צריכות להוות שיקול מכריע בבחירת דירקטורים על-ידי השרים. כה רב הוא המשקל שראוי לייחס לרצון העובדים, עד כי הדבר כמעט ומאיין את שיקול-הדעת המסור לשרים בבחירת נציגי העובדים. נוכח האמור, מסקנתו של בא-כח העותר היא כי "קיימת להם לשרים הסמכות שבחובה למנות את העותר אשר נבחר כמספר אחד מטעם העובדים ואין שום סיבה נראית לעין לפסול את מועמדותו" (עמ' 11 לתגובה מיום 19.12.07).
עוד נטען, כי השרים לא טרחו לנמק את בחירתם להעדיף את משיב 5 על פני העותר, ולא הציגו השוואה גלויה בין נתוניהם האישיים, יכולותיהם וכישוריהם. בהעדר הנמקה מסוג זה, הוטעם, לא ניתן לבחון אם החלטתם התקבלה על יסוד שיקולים ענייניים, ואם היא מצויה בגדרו של מתחם סבירות. טיעון זה, אציין, אינו יכול להתיישב עם טענה נוספת שהיתה בפיו של בא-כח העותר, ולפיה החלטת השרים נגועה בשיקולים זרים (שם, שם).
3. משיבים 1 ו-2 מבקשים לדחות את העתירה, הואיל ולהשקפתם אין הם חייבים למנות את הנציגים אשר זכו במרב קולות העובדים, מקום בו קיים טעם ראוי לכך מבחינת טובת החברה, שיקולים של ייצוג הולם וכד'. צוין, כי הוחלט לקדם את מועמדותם של עותרת 2 ומשיב 5, לאחר שהם בחנו את קורות חייהם, וכישוריהם. בנוסף, נבחרה עותרת 2 גם מן הטעם שכיום מכהנת בדירקטוריון החברה אישה אחת בלבד. משיב 5, ציינו המשיבים, אכן דורג בבחירות במקום השלישי, אולם הוא נמצא מתאים לשמש בתפקיד נוכח הכשרתו וניסיונו המקצועי. במיוחד הדגישו המשיבים את פרטי השכלתו של משיב 5 - תואר B.Sc בהנדסת תעשייה וניהול מאוניברסיטת בן-גוריון; תואר M.A במדיניות ציבורית מאוניברסיטת תל-אביב; וכן בוגר קורס דירקטורים בכירים. עותר 1 עצמו אף ציין בתגובתו כי משיב 5 הוא היחיד מבין המועמדים שניחן בהשכלה אקדמאית. כן נמסר, כי השרים התחשבו בפער הקולות הקטן בהם זכו עותר 1 ומשיב 5 בבחירות שהתקיימו בקרב עובדי החברה (פער העומד על 71 קולות בלבד, מתוך 3,948 מצביעים).
דיון
4. פרק ג' לחוק החברות הממשלתיות קובע שורת הוראות המתייחסות לפעולתם של דירקטורים בחברה ממשלתית, התנאים והסייגים לכשירותם לתפקיד והדרך למינויים. כשירותם והתאמתם של מועמדים לכהונת דירקטור, נבחנת על-ידי ועדה מיוחדת המוקמת למטרה זו על-פי סעיף 18ב לחוק. הסמכות למנות דירקטורים נמסרה לידי שר האוצר והשר האחראי לענייני החברה הממשלתית הרלוונטית, לאחר שהתייעצו עם הועדה לבדיקת מינויים.
סעיף 17 לחוק, הקובע סייגים לכהונת דירקטור, קובע בין היתר כי "עובד החברה ומי שמועסק בשירותה" לא יהיו כשירים לכהן כדירקטורים. הרציונל בבסיס כלל זה הוא ליצור הפרדה בין הדרג המבצע (עובדים), לבין הדרג המפקח של החברה (דירקטוריון) (יוסף גרוס, "אופיו המיוחד של דירקטוריון החברה הממשלתית" משפטים ח' (1977) 339, 343). ההוראה המאפשרת למנות לדירקטוריון החברה הממשלתית נציגים מטעם העובדים, הקבועה בסעיף 17(א)(ג) ובסעיף 17(ג)(3) לחוק, מהווה אפוא חריג לכלל זה. מכח ההוראה האחרונה הותקנו תקנות החברות הממשלתיות (כללים לקביעת נציג נבחר מקרב עובדי החברה כדירקטור), תשל"ז-1977, שכבר הוזכרו לעיל. סעיף 3 לתקנות מגביל את מספר הדירקטורים מקרב עובדי החברה לשניים. הוראה מרכזית לענייננו היא זו הקבועה בסעיף 7(ב) לתקנות, המורה כי "השרים ימנו את הדירקטורים מבין הנציגים הנבחרים". יתר התקנות קובעות את המתווה לבחירתם של נציגים נבחרים אלה על-ידי ציבור עובדי החברה. מאגר הנציגים הנבחרים ממנו רשאים השרים למנות דירקטורים מורכב מששת המועמדים שזכו במספר הגדול ביותר של הקולות (סעיף 7(ב) לתקנות).
העולה מהאמור הוא כי התקנות אינן מחייבות את השרים להביא למינויים של שני העובדים שזכו במספר הגדול ביותר של הקולות בבחירות שנערכו. אדרבא, הבחירות נועדו רק להקים מעין מאגר שמתוכו רשאים השרים לבחור את המועמד הראוי לדעתם לשמש כדירקטור מטעם העובדים. אכן, תוצאות הבחירות שנערכו הן אחד השיקולים הרלוונטיים שעל השרים לשקול כאשר הם מפעילים את סמכותם. יחד עם זאת, מקובלת עליי ההשקפה כי בהקשר זה צריכים השרים לראות לנגד עיניהם גם שיקולים הקשורים בטובת החברה, וכן להביא בחשבון את התכליות הכלליות הקבועות בחוק באשר למינוי דירקטורים, ובהן ייצוג הולם לשני המינים (סעיף 18א לחוק), ייצוג הולם לאוכלוסיה הערבית (סעיף 18א1 לחוק), וכיוצא באלה שיקולים. העולה מכך הוא, כי תוצאות הבחירות שנערכו בקרב העובדים אינן שיקול מכריע וודאי שאינן שיקול בלעדי בתהליך מינוי הדירקטורים. כל מסקנה אחרת היתה הופכת את פעולתם של השרים לפעולה אוטומאטית וחסרת משמעות בתהליך איוש דירקטוריון החברה הממשלתית (לסוגית שיקול הדעת של השרים במינוי דירקטורים ראו מאמרו של מרדכי בן דרור "מינוי דירקטורים על פי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, המשפט ד' (1998) 307). זו אף הייתה המסקנה אליה הגיע בית-משפט זה בפרשה קודמת, שעסקה במינויו של עובד כנציג בדירקטוריון חברת המים "מקורות":
"מתוך ששת הנבחרים על השרים לבחור כחברים בדירקטוריון את אותם שניים אשר ישרתו, לפי שיקול דעת השרים הממנים, כחברי דירקטוריון בדרך הטובה ביותר את אינטרס החברה. הבחירות כאמור לא באו אלא לקבוע את המועמדים שמתוכם על השרים למנות את הדירקטורים. אך בבואם להחליט על המינוי, אינטרס החברה הוא שצריך לעמוד לנגד עיניהם ותו לא. עובדי החברה, כך יש להניח, יתנו ביטוי לנקודת ההשקפה של עובדי החברה בדירקטוריון. אך מינויים לא בא על מנת שבפעולותיהם כדירקטורים ייצגו את האינטרסים של עובדי החברה. כמו כל דירקטור, כך גם דירקטורים המתמנים מקרב עובדי החברה צריכים לפעול מתוך נאמנות לטובת החברה בלבד. השרים הממנים רשאים למנות מועמד מבין עובדי החברה גם אם מועמד אחר זכה לתמיכה חזקה יותר בקרב העובדים, אם לפי שיקול דעתם, שהופעל כהלכה, המועמד הממונה ישרת טוב יותר את החברה" (דברי השופט ת' אור בבג"צ 1430/93 כהן נ' שר האוצר, בפסקה 4 (לא פורסם, 5.1.94)).
כמובן שתוצאה זו אינה מאפשרת לשרים לפעול ככל העולה על רוחם. שיקול-דעת אינו חסינות. החלטתם, ככל החלטה מנהלית אחרת, כפופה לביקורת שיפוטית. עליה להיות סבירה ומבוססת. עליה להתחשב בשיקולים ענייניים ורק בהם. עליה להיות מנומקת ולהתקבל בתום לב. ברם, לאחר שעיינתי בתגובותיהם של משיבים 1 ו-2 לא סברתי כי מינויו של משיב 5 לוקה בפגם המצדיק את התערבותנו. אף לא סברתי כי מדובר בהחלטה שאינה מנומקת, כטענת העותרים. כאמור, מתגובותיהם של משיבים 1 ו-2 מתברר כי ההחלטה על תמיכתם במשיב התקבלה לאור נתוניו האישיים, ניסיונו והשכלתו. ההחלטה לא התעלמה מהעובדה כי משיב זה זכה במקום השלישי בבחירות שנערכו בקרב העובדים, אולם ניתנה הדעת גם על כך שהפער בין מועמד זה לעותר 1, אשר זכה במקום הראשון, אינו רב.
זאת ועוד, להחלטה מנהלית עומדת חזקת התקינות, היינו, שהיא התקבלה כדין, ועל כן על הטוען אחרת חובת הראייה (בג"צ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 690, 712-711 (1998)). כדי להפריך אותה חזקה לא די בטרוניה כללית ומעורפלת כפי שבאה מפי העותרים, לפיה החלטת השרים התקבלה על יסוד שיקולים זרים, בלי להבהיר, ולו לכאורה, שיקולים אלה מהם.
נוכח האמור לעיל, סבורני כי דין העתירה להידחות.
ש ו פ ט
השופט ס' ג'ובראן:
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופט ח' מלצר: