יוחנן נ' משרד הפנים ואח'

החלטה

ההליך והסעד המבוקש

1.לפני בקשה למתן צו ביניים, שהוכתרה בכותרת "בקשה דחופה למתן צו ארעי". לפי אותה בקשה נעתר בית המשפט להורות למשיב 1 כי החלטתו ,שצורפה כנספח א' לבקשה ולעתירה, ולפיה יוקצו לעותר 24 היתרי העסקה לעובדים זרים במשקו שבמושב עין הבשור, תישאר בתוקפה עד למתן פסק דין בעתירה ולחילופין כי המצב הקיים במשקו של המבקש בכל הנוגע למספר העובדים הזרים, כפי שהוקצו לו בשנת 2008 – 22 עובדים – יישאר בעינו עד למתן החלטה בעתירה.

2.לנוכח העובדה כי הסעד המבוקש הינו מסוג צו עשה, נמנעתי מהוצאת צו ארעי המורה על מתן האישורים, ללא תגובת המבקשים, אך נעתרתי לבקשה, במובן זה שהוריתי בצו ארעי לרשויות ,שלא לנקוט בהליכים משפטיים או להטיל על המבקש קנסות בגין העסקת העובדים הזרים , בפער שבין המכסה הנטענת על ידו (24) לבין מספר ההיתרים שניתנו לו (9) וזאת עד להכרעה בצו הביניים.

עיקר טענות הצדדים

טענות המבקש

3.לטענת המבקש, פרסם המשיב 1 באתר האינטרנט שלו את ההחלטה האמורה וזאת בסיומו של תהליך המפורט בעתירה שלפיו מגיש כלל ציבור החקלאים המעסיקים עובדים זרים למשיבים בקשות להעסקת עובדים זרים בנוהל שנקבע ע"י המשיבים. לאחר הגשת הבקשות הן נבדקות, תחילה, ע"י גורמי המשיב 2 ובתום הבדיקה מפרסם המשיב 2 המלצות למתן היתרים עבור כל חקלאי. לאחר פרסום אותם המלצות, מועברות אלה למשיב 1 שהוא המוסמך על פי חוק ליתן החלטות ולהקצות היתרים למתן עובדים זרים בענף החקלאות. האחרון לאחר בדיקה משלו מפרסם את רשימת ההיתרים.

4.לטענת המבקש, הוא הגיש את בקשתו לקבלת עובדים זרים למשקו לשנים 2010,2011 (בקשה מס' 4196), ובסיומם של הדיונים אצל הגורמים המוסמכים לכך אצל המשיבים ,פורסמה החלטת המשיב 1 המזכה אותו ב-24 היתרים לעובדים זרים במשקו החקלאי.

5.לטענתו, כאשר הגיע למשרדי המשיב ,כדי לשלם עבור ההיתרים, נטען בפניו כי נפלה טעות או חל שינוי בהחלטה וכי הוקצו לו 9 היתרים בלבד. המבקש פנה ,תחילה, למדריך החקלאי הפועל מטעם המשיב 2 והופיע במשרדו לבירור. לדבריו, באותו בירור נמסר לו כי אכן הייתה הפחתה בהיתריו והומצא לו תחשיב בעניין, שלטענתו היה שגוי ולא מנומק. לאחר מכן, פנה העורר לבאי-כוחו דהיום ,שהגישו ערר בשמו למשיבים. לאותו ערר צורף מכתב בלתי חתום של מר דוד סילברמן, רפרנט תבלינים בשירותי ההדרכה והמקצוע של המשיב 2 ושל הגב' אנה מלר יו"ר שולחן מגדלי התבלינים. באותו מכתב ,נספח ג' לערר שצורף כנספח ו' לעתירה ולבקשה לצו ביניים, נאמר כי משקו של המבקש חריג בכך שהוא אורז ומשווק לשוק המקומי מגוון של עשבי תיבול באריזה סופית (נספקים או שקיות) ביחידות קטנות ולפיכך, כמות העבודה המושקעת בתוצרת הסופית המופנה לשוק המקומי אינה שונה מזו המופנה ליצוא או לגידול תבלינים ללא חרקים. לפיכך, מומלץ במכתב "לדמות את החלק של המשק של אילן יוחנן (המבקש –מ.ה.) שמשווק לשוק המקומי ארוזה ביחידות קטנות למקדמים של היצוא או של תבלינים ללא חרקים".

6.עוד טען המבקש בעררו וחזר וטען בעתירה ובבקשה ,כי התחשיב שערכו המשיבים ואשר על פיו נקבעה הקצאת העובדים הזרים, הוא שגוי משום שבאותו תחשיב הוחסרו 16 טונות של תבלינים שהמבקש מגדל. עוד לטענתו, שגו המשיבים בכך שחישבו את הקצאתו לפי מקדם כללי, כאשר קיימים מקדמים ספציפיים לגידוליו של המבקש, שלא נלקחו בחשבון. עוד לטענתו, גם אם יטען שהוא משווק, בין היתר ,לשוק המקומי ,יש לייחס לו מקדמים המתאימים לתבלינים הספציפיים אותם הוא מגדל ולא להתייחס לכל גידוליו לפי מקדם כללי.

7.לטענת המבקש, המשיבים השהו תגובתם לערר ובמהלך ההמתנה לתגובה, נערכה ביקורת של נציגי הרשויות במשקו והובהר לו כי הוא מעסיק עובדים ללא היתר ועליו לקבל את אישור הרשויות לכך. בעקבות האמור, הגיש המבקש את העתירה והבקשה לצו ביניים.

טענות המשיבים

8.המשיבים בתגובתם בכתב לבקשה לצו הביניים, שחודדה בדיון בעל פה, מבהירים כי המסמך, נספח א' לעתירה ולבקשה, אשר צורף בנוסח שונה במעט גם לתגובה של המבקש לתגובת המשיבים, שינוי שבו ידובר להלן, איננו מסמך מקורי ולדבריהם מעולם לא פורסם באופן רשמי באתרי האינטרנט של המשיבים. לטענתם, באתרי האינטרנט של המשיבים, פורסם ,בתחילת חודש ינואר 2010 ,קובץ שכותרתו "הקצת היתרים לענף החקלאות לשנת 2010" (מש/3) ,שבו רשומים כלל החקלאים ומספר העובדים שאושר להם ובו נקבע כי לעותר אושרה הקצאה של 9 עובדים זרים בשנת 2010.לשיטתם, ייתכן שמדובר בטיוטה מוקדמת לא רשמית שהגיעה בדרך לא דרך למבקש.הם גם מצביעים על כך שהשוני היחיד , מבחינת הקצאת המכסות ,בין אותה רשימה לבין הרשימה הרשמית הסופית שפורסמה, והמכילה מאות שמות של חקלאים ומגדלים ,מתייחס רק להקצאה הרלבנטית למבקש.

9.לטענתם, מבדיקה שנעשתה באגף מת"ש של המשיב 1 ,העוסק בפרסום הקובץ, נמצא, כי נספח א' לא פורסם מעולם. עוד לטענתם, בפרסומו של הקובץ הרלוונטי לשנת 2010 חל עיכוב ולפיכך פורסמה ביום 27/12/09 הודעה לגבי הארכה גורפת של תוקף ההיתרים להעסקת עובדים זרים וזאת עד ליום 31/1/10. (נספח מש/4); לאחר מכן נשלחה הודעה למעסיקי העובדים הזרים, כי הפרסום יתבצע ביום 31/12/09 (מש/5) ובסופו של דבר פורסם קובץ ההקצאות ב 3/1/10. (חלק הקובץ הרלוונטי למושב עין הבשור, מקום מגוריו של המבקש, צורף כנספח מש/3 לתגובת המשיבים). בנוסף לכך פורסם באתר האינטרנט של המשיב 1 מידע בנוגע ליתרת עובדים זרים למעסיקים בחקלאות לשנת 2010 שבו מופיע שמו של המבקש בצירוף הקביעה כי יש לו הקצאה עודפת של 11 עובדים.

10.בנוסף, מצביעים המבקשים על כך שנוסח הקובץ, נספח א' לבקשה ולעתירה , שונה, מבחינה צורנית, מנוסח הקובץ המקורי, משום שמופיעה בו עמודה נוספת שכותרתה "מועצה אזורית" בה בשעה שהקובץ הרשמי שפורסם אינו כולל עמודה זו. עוד הצביעו על כך ,שהמועד האחרון לתשלום המופיע בקובץ שצירף המבקש הינו 15/1/10 בעוד שבקובץ הרשמי ,המועד שנקבע הינו 21/10/10. בנוסף, טוענים המשיבים כי בקובץ נספח א' לתגובת העותר לתגובת המשיבים, מיום 16/5/10 הושמטה העמודה הנוספת והדבר אומר דרשני.

11.מעבר לטענה בדבר אי תקינותו של הקובץ שצירף המבקש ועליו הוא מבקש לבסס טענת מניעות כלפי המשיבים, מפרטים המשיבים, דבר דבור על אופניו, את השיקולים שהובילו לקביעת ההקצאה החדשה למבקש. לדבריהם, לקראת הקצאת ההיתרים לעובדים זרים בענף החקלאות, לשנים 2010 – 2015 ,קיבלה הממשלה ביום 12/5/09 החלטה מס' 147 ,שקבעה מדיניות של חלוקת מכסות להעסקת עובדים זרים בין החקלאים באופן שוויוני ורציונאלי. חישוב זה הינו תוצר של נוסחה מתמטית המתבססת על מספר פרמטרים. בין היתר, נתונים בעניין עבודה שכירה ועבודה עצמית מגידול וקביעת מקדמי הקצאה בהתבסס על תחשיבים כלכליים של הוצאות יצור שנערכו לכל גידול. מודגש על ידם, כי מקדמי ההקצאה שנקבעו להקצאת עובדים זרים בתחום גידול התבלינים ליצוא גבוהים משמעותית ממקדמי ההקצאה לגידול תבלינים לשוק המקומי. (להלן מקדמי ההקצאה). על בסיס מקדמי ההקצאה מחשבים לכל חקלאי את מספר ההיתרים הנחוץ לו, בהתחשב במספר פרמטרים נוספים שנקבעו בדו"ח ועדה מקצועית שעסקה בכך. בין היתר נקבע בהם, כי כל לגבי כל משק הזכאי להקצאה נורמטיבית של עד 6 עובדים זרים לא יחול קיצוץ בהקצאה; לגבי משק הזכאי להקצאה נורמטיבית של ,7-12 יחול קיצוץ של 25 אחוז; ועל משק הזכאי להקצאה נורמטיבית של 12 עובדים ומעלה, יחול קיצוץ של 48 אחוז (להלן- הקיצוץ הפרוגרסיבי). מאחר שבקיצוץ זה לא היה די כדי להשיג את יעדי האיזון שקבעה הממשלה בין הביקושים הגדולים לעובדים זרים לבין ההיצע, נקבע ,בנוסף,גם קיצוץ רוחבי של 25 אחוז במכסות ,החל על כל המשקים החקלאיים ללא יוצא דופן (להלן –הקיצוץ הרוחבי).

12.לטענת המשיבים, ממידע שהתקבל אצל המשיב 2, בשלהי שנת 2009, עלה חשד שהמבקש הציג נתונים כוזבים לבקשת ההקצאה שלו, בשנת 2010. המשיבים מציינים, כי בשל השוני במקדמי ההקצאה, המבקש, כמו גם חקלאים אחרים, דיווחו למשיב 2 על גידולים למטרות יצוא שעה שאלה כוונו לשוק המקומי וזאת על מנת להשיג הקצאה גבוה יותר של עובדים זרים. עקב כך,בנה המשיב 2 "מודל אימות נתונים" לקראת שנת 2010, בהתייעצות עם נציגי המגדלים. על פי אותו מודל, צורף כמש/2, נקבע יחס בין גודל השטח המעובד לטונאז'' היצוא. לפיכך, כאשר חקלאי מבקש להוכיח כי הוא עוסק בגידול תבלינים ליצוא, עליו לעמוד, לפי המודל, בהוכחת יצוא של לפחות טון אחד כנגד כל דונם גידול מדווח. כאשר שטח הגידול המדווח מפיק פחות מטון אחד ליצוא, נלקח ההפרש בין היקף השטח עליו דיווח החקלאי לבין כמות היצוא שהוכחה ומועבר לחישוב על פי המקדמים של השוק המקומי.

13.לפי הסברי המשיבים, לאור דיווחיו של העותר לגבי שטח הגידולים שבמשקו אל מול כמות התוצרת ליצוא ולאחר שעל מפתח הזכאות הבסיסי שנקבע לו על פי מודל האימות הופעל הקיצוץ הפרוגרסיבי והקיצוץ הרוחבי, נקבעה למבקש זכאות של 9 עובדים, כמפורט בסעיף 33 לתגובת המשיבים.

14.המבקש בתגובתו לתגובת המשיבים , איננו מעלה טענות של ממש לגבי חישוביהם ומנסה לבנות טיעון לפיו הכירו המשיבים בשנים קודמות במשקו כ"במשק חריג" וזאת בהתבסס על המכתב שעיקריו הובאו בפסקה 5 לעיל. יצוין בהקשר זה, כי באותו מכתב, אין למעשה כדי לסתור את טענות המשיבים בסעיפים 25 – 33 לתגובה,זאת משום שאלה מבוססים על מדיניות חדשה להקצאת היתרים לעובדים זרים לענף החקלאות ,שנקבעה לשנים 2010-2015. מדיניות זו מכירה בקיומם של גידולים מעורבים לייצוא ולשוק המקומי ומעניקה עדיפות ברורה למגדלים ליצוא,זאת בהתחשב בתשומות הגבוהות יותר המושקעות בגידולים לייצוא .

15.המשיבים טוענים עוד , כי ככל שעניינה של העתירה נוגע לשינוי המקדמים לגבי גידולים המיועדים לשוק המקומי ואשר נארזים באופן הנוהג לגבי גידולים ליצוא, הרי שעל המבקש היה להשיג על אותם מקדמים עד לתאריך שנקבע לכך (6/8/10). מאחר שמדובר בטענות שהיה בידו לטעון כבר אז ,אין מקום לאפשר למבקש לטעון כיום נגד אותם מקדמים ולפתוח אותם לדיון כללי ,אשר ייתכן ויחייב תיקון ההקצאות גם לחקלאים נוספים ולהביא לשינוי במכסות העובדים הזרים, כל זאת לאחר שהמועד להעלאת הטענות העקרוניות נגד חוברת המקדמים, חלף לפני יותר משמונה חודשים.