פסק דין
עתירה לביטול החלטת המשיב מיום 3.09.12 לפיה העותר אינו זכאי לנהוג בישראל ולהורות למשיב לשוב ולחדש את רישיון הנהיגה שניתן לעותר בעבר באופן סדיר.
הרקע לעתירה וטענות הצדדים
1.העותר, אזרח אריתריאה השוהה בישראל משנת 2007 לאחר שנכנס אליה ללא אשרת כניסה וביקש בה מקלט מדיני. כיום, העותר שוהה בישראל בהתאם לרישיון ישיבה ועבודה מסוג ב/1 שהונפק לו על ידי משרד הפנים לפי מדיניותה של מדינת ישראל ליתן הגנה זמנית לכל אזרחי אריתריאה הנמצאים בישראל. העותר למד נהיגה בישראל ובחודש אוגוסט 2008 הונפק לו רישיון נהיגה זמני. בחלוף חצי שנה חודש הרישיון ואולם משחלפה חצי שנה נוספת סרב המשיב לחדש את הרישיון. הנימוק לסירוב כפי שעלה מהודעתו של מר חנן אהרון, מנהל אגף הרישוי היה, כי רישיון העבודה מסוג ב/1 ניתן לשם קיום ומחייה באופן זמני והוא אינו מקנה זכות למתן רישיון נהיגה.
2.לטענת העותר, הזכות לקבלת רישיון נהיגה נגזרת מהזכות לחופש תנועה, שכן במציאות החיים כיום הנהיגה ברכב מהווה רכיב חשוב ביכולתו של אדם להתנייד ממקום למקום ולעיתים קרובות הדבר גם חשוב ליכולת להתפרנס. סירוב המשיב שלא ליתן רישיון נהיגה לאנשים במעמדו של העותר (מסתננים כהגדרת המשיב) נעשתה ללא כל הסמכה בפקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן: "הפקודה"). אין בפקודה כל דרישה לפיה רישיון נהיגה יוענק רק לתושב ישראל ואין כל דרישה אחרת הנוגעת למעמדו בישראל של מבקש הרישיון. החלטתו של המשיב מפלה, אפוא, את העותר לרעה ביחס לאזרחים ולתושבים אחרים, ביחס לאנשים אחרים הנושאים רישיונות שהייה מסוגים אחרים ואף ביחס לאנשים האוחזים ברישיון ישיבה מסוג ב/1 בהיותם בני זוג של אזרחים ישראליים או מהגרי עבודה, להם כן מעניק המשיב רישיון נהיגה. עוד נטען כי ככל שהחלטת המשיב מתייחסת לעובדה שהעותר נכנס לישראל שלא כדין, הרי שמדובר בשיקול זר שאף אסור לקחתו בחשבון לפי האמנה הבינלאומית בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951, האוסרת על הטלת סנקציות בגין כניסה שלא כדין של פליטים. העותר הוסיף כי הוא השקיע זמן וממון רב לקבל את רישיון הנהיגה ולאחר שזכה לקבלו לתקופה של שנה, סרב המשיב לחדש את הרישיון ללא כל הנמקה. המשיב למעשה קיבל החלטה גורפת המתייחסת לכלל האנשים במעמדו של העותר מבלי לתת את הדעת על נסיבותיו המיוחדות הבאות לידי ביטוי בכך שהוא כבר החזיק ברישיון נהיגה בפועל תוך הסתמכות על מדיניותו הקודמת של המשיב במסגרתה העניק רישיונות לאנשים במעמדו של העותר. על כל אלו נטען כי לעותר לא נערך שימוע עובר לקבלת ההחלטה בעניינו והחלטת המשיב שאף לא נומקה הינה בלתי סבירה ובלתי מידתית.
3.בתשובה ציין המשיב כי ככלל, לזר השוהה בישראל, אפילו נכנס אליה כדין, אין זכות מוקנית לקבלת רישיון נהיגה בישראל. המשיב רשאי ליתן רישיון נהיגה לזרים אך סמכות זו כמו גם הסמכות הכללית למתן רישיון נהיגה בישראל, הינה סמכות שבשיקול הדעת של הרשות. מרחב שיקול הדעת הנתון לרשות הינו רחב והשיקולים אותם היא שוקלת מתפרשים על מגוון תחומים רלוונטיים, הן תחבורתיים והן שיקולים ציבוריים כלליים. ההחלטה בעניינו של העותר ניתנה על רקע היותו מסתנן שנכנס לישראל שלא כדין, וביסודה שיקולים תחבורתיים ושיקולים ציבוריים כלליים. מעמדו של העותר מקים קושי לאתרו בזמנים בהם יהיה צורך להחיל עליו את דיני התעבורה בישראל ובכך הוא מקשה על אכיפה יעילה ואמינה של דיני התעבורה. בהקשר זה ציין המשיב כי בשימוע שנערך לעותר לפני ממונה ביקורת הגבולות עם מעצרו לאחר כניסתו לישראל, הוא טען כי אין ברשותו מסמכים מזהים. בנסיבות אלו מתן הרישיון לעותר בעבר כרישיון שהונפק על סמך דרכון נעשה, או לאור שימוש של העותר במסמך הנחזה להיות דרכון או בחריגה מנהלי המשיב ותקנות התעבורה.
4.המשיב הוסיף כי ההחלטה בעניינו של העותר ניתנה גם בהתאם למדיניות שלא לעודד השתקעות מסתננים בישראל וצמצום תופעת ההסתננות שאך הלכה והתגברה בעשור האחרון. מתן רישיון נהיגה למי שהסתנן לישראל שלא כדין חותרת תחת מדיניותה זו של הממשלה, ובנסיבות אלו מדובר בהחלטה סבירה וראויה שניתנה באופן חוקי. במקרה זה גם, על אף שבידי העותר אשרת שהייה מסוג ב/1, בניגוד לאחרים האוחזים באישור שהייה מסוג זה, העותר קיבל רישיון זה לאחר שנכנס לישראל שלא כדין, ורק על רקע מדיניות אי ההרחקה הזמנית שנהגה ישראל כלפי נתיני אריתריאה.
5.בדיון שהתקיים ביום 18.03.13 הדגישה ב"כ העותר כי לעותר נסיבות מיוחדות המצדיקות מתן רישיון במקרה זה: העותר שוהה בישראל כדין במשך 5 שנים עם רישיון עבודה; הוא למד נהיגה במשך זמן רב והשקיע בכך ממון רב; והוא קיבל רישיון ונהג במשך שנה שלמה כשהוא ממלא אחר כל דרישות הדין ונוצרה לו ציפייה לגיטימית לחידוש הרישיון. ב"כ העותר התייחסה לטענת המשיב כי שיקול הדעת שלו במתן רישיונות נהיגה הינו בלתי מוגבל, וציינה כי שיקול הדעת מוגבל בהוראות הפקודה והתקנות שתוקנו מכוחה, ואלו אינן כוללות כל הנחייה גורפת אודות אנשים שנכנסו לישראל שלא כדין ושוהים בה כדין כדוגמת העותר. היא הצביעה על תקנה 175 לתקנות התעבורה, תשכ"א-1961 (להלן: "התקנות") הקובעת כי "לא יינתן ולא יחודש רישיון נהיגה לתושב אזור כמשמעותו בתקנה 578, אלא אם כן שוכנעה רשות הרישוי, מטעמים מיוחדים, לתתו או לחדשו", וממנה ביקשה ללמד כי שעה שהמשיב מעוניין למנוע מתן רישיון לקבוצה מוגדרת באופן גורף הוא עושה זאת רק במסגרת התקנות. גם במקרה שכזה קובעות התקנות כי במקרה בו קיימים טעמים מיוחדים תסטה הרשות מהנוהל הכללי. עוד לטענתה, מדינה שאימצה את אמנת הפליטים, אינה יכולה שלא לדון בבקשת אדם להכיר בו כפליט לפי האמנה ולתת לו הגנה זמנית מבלי לבדוק את טענותיו ובד בבד לטעון שאין הוא זכאי לזכויות של פליט לפי האמנה. ב"כ העותר גם דחתה את הטענה כי בשל מעמדו של העותר ובהעדר דרכון בידיו יהיה קשה לאתר אותו ולאכוף עליו את דיני התעבורה. לדבריה, די ברישיון הישיבה של העותר כדי לזהותו בעת הצורך. מדובר במסמך רשמי של המדינה וככל שקיים חשש שניתן לזייפו, הרי שבאותה מידה ניתן לזייף דרכון של מדינה זרה. יתרה מזאת, הרישיון ניתן לעותר לאחר שניטלו ממנו כל הפרטים, בכלל זה טביעות אצבע וצילום ביומטרי ובשל כך זיהויו אף קל יותר מזיהויו של תייר שנכנס לישראל באמצעות דרכון ואף מזיהויו של אזרח ישראלי. מנגד, ב"כ המשיב שב על טענותיו כי אין חולק שהסמכות של המשיב לא לתת רישיון או לחדש רישיון יש לה גבולות של סבירות וכללי צדק, ואולם במקרה זה מדובר ביישום החלטות ממשלה ובשל שיקולים סבירים ומוצדקים ואין עילה להתערבותו של בית המשפט בהחלטה.
דיון והכרעה
6.אין מחלוקת כי מתן רישיון נהיגה מסור לפי הפקודה לשיקול דעתה של רשות הרישוי, וזה כפי שנקבע מפורשות בתקנה 4 לתקנות כי:
"הרשות רשאית, לפי שיקול דעתה, לתת תעודה או לסרב לתתה, לחדשה או לסרב לחדשה, ורשאית היא להתנות בה תנאים, להוסיף עליהם או לשנותם, בדרך כלל או לסוג מסויים או למקרה מיוחד, להגביל את תקופת תקפה, להתלותה ולבטלה, זולת אם יש בפקודה או בתקנות אלה הוראה אחרת".
מדובר אפוא, בסמכות שבשיקול דעת, ובהתאם להלכה הפסוקה, בית משפט זה אינו מחליף את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו אלא אך בוחן אם שיקול הדעת שהופעל לא חרג ממתחם הסבירות או אם פעלה הרשות מתוך שיקולים בלתי ענייניים (עע"ם 3190/02 קל לבנין בע"מ נ' החברה לטיפול בשפכים רמות לבנים בע"מ, 22.10.03). גם לא יכולה להיות מחלוקת כי במסגרת שיקול הדעת שמפעיל המשיב בסמכות שהוקנתה לו כאמור, הוא רשאי לבחון, כמו גם במקרה זה, הן שיקולים תחבורתיים והן שיקולים ציבוריים כלליים (בג"צ 5539/05 עטאללה נ' שר הבטחון, 3.01.08). ברם, טענת העותר היא כאמור, כי קביעה גורפת לפיה לקבוצה מוגדרת של אנשים לא יינתן רישיון, צריכה להיקבע במפורש בתקנות וכל עוד שהיא לא נקבעה, היא אינה בסמכותה של הרשות. אין לקבל טענה זו. אכן, ככלל ראוי היה כי קביעה גורפת באשר לאי מתן רישיונות כמו גם פסילתם של רישיונות תעשה במסגרת התקנות (השוו רע"פ 3676/08 זנו נ' מדינת ישראל, 27.07.09). כך למשל, נהג מתקין התקנות ביחס לתושבי האזור במסגרת תקנה 175. ואולם, אין מניעה כי הרשות תשקול שיקולים כלליים, המשליכים מעצם טבעם על קבוצות מסוימות של אנשים, במסגרת הסמכות הנתונה לה בתקנה 4 גם מבלי שנקבעה תקנה מפורשת בעניין. לשון התקנה קובעת במפורש כי הרשות רשאית לתת רישיון או לסרב לתתו, כמו גם להתנותו בתנאים, בין בדרך כלל ובין לסוג מסויים של מקרים או למקרה מיוחד.
7.עם זאת, שעה שהרשות מפעילה את סמכותה לפי תקנה 4 לתקנות ביחס למקרה נתון, עליה לתת את דעתה למכלול הנסיבות הרלוונטיות לאותו מקרה, ובד בבד עם שקלול האינטרסים הכלליים, הן התחבורתיים והן הציבוריים האחרים, עליה לשקלל גם את הנסיבות האישיות של מבקש רישיון ספציפי בעניינו היא דנה. מחובתה של רשות מנהלית לאזן כראוי בין כלל השיקולים הרלבנטיים לנושא שעליה היא מופקדת ולהעניק לכל אחד מן השיקולים משקל ראוי בהתאם לחשיבותו היחסית (השוו בג"ץ 8119/10, פרידמן נ' שר הפנים, 13.01.11). גם תקנה 175 העוסקת כאמור, במתן רישיונות לתושבי האזור, קובעת בצד הכלל כי לתושב אזור לא יינתן ולא יחודש רישיון נהיגה, כי אם ישכנע המבקש תושב האזור את הרשות כי קיימים טעמים מיוחדים למתן הרישיון, הרשות יכולה להעניק לו רישיון. בהתאם לכך, הרשות אינה יכולה לדחות בקשת תושב אזור הסבור שיש לו טעמים מיוחדים לקבלת רישיון אך בשל היותו תושב האזור מבלי לתת את הדעת על נסיבותיו האישיות של אותו מבקש ספציפי הטוען כי יש בהן כדי להחריגו מהכלל. הדבר נכון, על דרך קל וחומר, מקום בו, כבמקרה זה, לא נקבע כלל גורף של אי מתן רישיון לקבוצה מסוימת אך בשל השתייכותו של המבקש אליה, והרשות פועלת בהתאם לסמכותה שבתקנה 4.
8.במקרה זה, אפוא, הרשות הייתה רשאית להביא בחשבון בין שיקוליה את עובדת היות המבקש משתייך לקבוצה מסוימת שהמדיניות הכללית לגביה היא סירוב לבקשה, אם משיקולים תחבורתיים המתייחסים לקושי באיתור ואכיפת חוקי התחבורה ואם משיקולים ציבוריים כלליים, אך שעה שהעותר ביקש להביא את עניינו לפני הרשות, היא הייתה צריכה להפעיל את שיקול דעתה לא רק על בסיס ההשתייכות הקבוצתית, אלא גם על בסיס נסיבותיו המיוחדות של המבקש ולשקלם אל מול השיקולים האחרים. ברם, במקרה זה, ככל שניתן לראות בהודעה של מר אהרון מיום 3.09.12, שהיא ההחלטה המנמקת את אי חידוש הרישיון, הרי שלא זו בלבד שאין בה התייחסות לנסיבות האישיות של העותר, אלא שעולה ממנה כי בקשת העותר לחידוש הרישיון נדחתה אך בשל העובדה כי הוא הסתנן לישראל ומבלי שניתנה הדעת לנסיבותיו האישיות.
9.לפיכך, העתירה מתקבלת בחלקה במובן זה שבקשתו של העותר לחידוש רישיונו תובא בחוזר לפני המשיב כדי שידון בה על פי המותווה בפסק דין זה. נוכח התוצאה, אין צו להוצאות.
ניתנה היום, י"ג ניסן תשע"ג, 24 מרץ 2013, בהעדר הצדדים.