חוקיות נקיטת הליכי גבייה ע"י העירייה בגין חובות ארנונה

1.         מונחת בפני עתירה מטעם העותר - מנהל עיזבונו של המנוח, חורי יוסף ז"ל, למתן פסק דין לפיו יקבע כי עיריית אשדוד (להלן: "העירייה") מנועה לנקוט כל הליך גבייה, לרבות הליך גביה מינהלי, בגין חובות ארנונה בסך של 72,557 ש"ח ביחס לשני נכסים  בבעלות המנוח ומצויים בשטחה. החוב מתייחס לשנים 1995-1999.

            העותר טוען, כי העירייה פועלת בחוסר סבירות תוך הפרת זכויותיו הקנייניות- של המנוח ועזבונו- שמעוגנות בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. הנדבך העיקרי בטענה זו הינו שהחוב התיישן. עד לשנת 2006 - מועד דרישת התשלום ע"י העירייה- חלפו שבע שנים ממועד החיוב. עוד טוען העותר כי בתקופה שבין 1995-1999 המנוח לא החזיק בנכס. העיריה סבורה כי דיני ההתיישנות אינם רלוונטיים בהליך מינהלי. לחלופין, אפילו ויש לערוך את החישוב של שבע שנים, מרוץ תקופת ההתיישנות הופסק עקב פעולות שנקטה העירייה. עוד הודגש כי לא ניתן לאפשר לעותר ליהנות מרווחת שירותיה של רשות ציבורית בעוד תושבים אחרים שילמו את חובותיהם, אחרת ייפגע עקרון השוויון. מהאמור לעיל עולה כי הנושא המשפטי שתופס את העין הינו טענת ההתיישנות - האם משטר דיני ההתיישנות חל על הליכי גבייה מנהליים מטעם העירייה? שאלה זו תידון תחילה בשל חשיבותה והשלכותיה על סוגיות שונות השזורות בעתירה זו.

2.         מעניין הוא כי על-פי הפסיקה שהוגשה על-ידי ב"כ הצדדים, ביהמ"ש העליון טרם הביע עמדתו לגבי תחולת דיני ההתיישנות בהליכי גבייה מנהליים על-ידי רשות ציבורית. ב"כ העותר סבור כי המגמה בפסיקה של בתי המשפט השונים נוטה לעמדתו.

            העירייה הציבה את המקור המשפטי לגביית חובותיה באפיק המנהלי תוך הדגשה שאין התייחסות לדיני ההתיישנות בדינים אלה. מקור הסמכות הינו סעיף 309 לפקודת העיריות [נוסח חדש], לפיו: " לא שולם החוב כתום חמישה עשר יום לאחר המצאת ההודעה כאמור, יהיה לארנונה בפיגור, וראש העיריה רשאי ליתן צו- הרשאה בחתימת ידו ובחותמת העיריה המופנה לגובה הארנונה ומורה לו לדרוש תשלומו לאלתר, ואם לא ישולם- לגבותו על ידי תפיסת מיטלטליו של החייב ומכירתם, באופן שנקבע להלן." סעיף 317 לפקודה מרחיב את היריעה: " על אף האמור בסעיפים 309-315, כל מקום שהארנונה בפיגור, רשאי ראש העיריה במקום לנקוט הליכים לפי הסעיפים האמורים, או במקום להמשיך בהם, לפתוח בהליכים לגביית הארנונה כחוב אזרחי". להשלמת התמונה סעיף 323 א' לפקודה מרחיב את סמכות הגבייה אף על חובות בגין שימוש במים. הפקודה אינה תוחמת את המועד לנקיטת הליכי גבייה.

זהו הפן המהותי של עמדת העירייה. הפן הדיוני נגזר מהתפיסה הישראלית המושרשת בפסיקה עשרות שנים, לפיה טענת ההתיישנות הינה מגן ולא חרב. רוצה לומר, דיונית ולא מהותית. בל נשכח כי העותר פתח בהליך דנא ולא מדובר בנתבע שמתגונן בפני תביעה שהוגשה נגדו. ראה האמור בסיפא לסעיף 2 בחוק ההתיישנות לפיה - "אין בהתיישנות בלבד כדי לבטל הזכות גופה". משמע, החוב קיים גם במצב בו עומדת לצד הזכות לטעון טענת התיישנות. עפ"י קו זה, בהעדר עיגון משפטי להעלאת טענת ההתיישנות אין לה זכות קיום. כפי שהדברים נאמרו בצורה חדה בפסק הדין בעניין בניין - " תנאי מוקדם להעלאת טענת ההתיישנות היא הגשת תובענה על תביעה שהתיישנה באין תובענה כזו אין טענת התיישנות" (ע"א 522/71 בניין נ' בניין, פ"ד כח (2) 309).

בתי המשפט המחוזיים, המינהליים והשלום נחלקו בסוגיה האם דיני ההתיישנות חלים על הליכי גביה מינהליים בגין חוב ארנונה. כב' סגן הנשיא ד. חשין סקר את הגישות השונות תוך התייחסות לדברים שנפסקו ע"י ביהמ"ש העליון בענין בניין שהובא לעיל.

"דברים אלו היוו בסיס לפסקי דין שונים של בתי המשפט המחוזיים ושל בתי משפט השלום, שקבעו כי גם ביחס לחובות ארנונה, אין בטענת התיישנות כדי לבטל את זכותה של הרשות המקומית לגבות (בדרך מינהלית) את החוב (ראו, למשל, ע"א (ת"א) 1843/00 חרותי נ' עיריית רמלה , ניתן ביום 12.2.03, פסקה 6, מפי סגן הנשיא גרוס ו השופטות קובו ו רובינשטיין ; עת"מ (ת"א) 1292/01 שושן (פרסי) מזל נ' עירית רחובות , ניתן ביום 21.3.02, פסקאות 6-4, מפי השופט קלינג ; עת"מ (חי') 450/02 קימחי נ' עיריית חיפה , פ"מ מינהליים (תשס"ג) 433, פסקאות 12 ואילך, מפי השופטת וסרקרוג ; עת"מ (י-ם) 988/03 רוטופלס בע"מ נ' עיריית ירושלים , ניתן ביום 17.6.04, פסקאות 8-6, מפי השופט עדיאל ; עת"מ (ת"א) 1066/03 א.י.ר.מ קניין בניה והשקעות בע"מ נ' עירית הרצליה , ניתן ביום 23.2.04, מפי השופט ישעיה ; ה"פ (שלום - ב"ש) 1043/97 סורני נ' עיריית באר שבע , ניתן ביום 7.8.97, פסקה 4, מפי השופטת דברת ; ת"א (שלום - י-ם) 11660/99 גן צבי נ' עירית ירושלים , ניתן ביום 28.2.00, פסקה 9, מפי השופט יעקובי ).

לעומת זאת, התפתחה בשנים האחרונות גם גישה שונה. לפיה, משמדובר בחוב ארנונה, ניתן לראות את הנישום כ"נתבע" מבחינה מהותית, אף שפורמאלית הוא עשוי להיות התובע בתביעה לפסק דין הצהרתי, שהרי בפועל, הרשות המקומית היא שתובעת מהנישום את חוב הארנונה והוא מבקש להתגונן מפניה. ההנחה שביסוד גישה זו היא, כי אותם נימוקים העומדים בבסיס טענת ההתיישנות כשהנישום הוא במעמד של "נתבע", קיימים גם במקרה שבו הוא מתגונן מפני גביית חוב באמצעות תביעה שהוא יוזם לסעד הצהרתי בדבר בטלות הדרישה לתשלום הארנונה והליכי גבייתה המינהליים (ראו, למשל, ה"פ (חי') 30340/97 בתי זיקוק לנפט בע"מ נ' המועצה האזורית זבולון , ניתן ביום 15.3.01, פסקה 15, מפי סגן הנשיא ביין ; ה"פ (שלום - חי') 1062/00 גולדשר נ' עיריית חיפה , פ"מ תשס"ד(3) 798, פסקה 12 ואילך, מפי השופט גנון ; ה"פ 512/01 הנזכר לעיל , פסקה 8, מפי השופטת אפעל-גבאי ; ה"פ (שלום - ת"א) 176275/01 סרור נ' עיריית רמת גן , ניתן ביום 25.10.01, פסקה 2(א), מפי השופט ורדי ; ה"פ (שלום - ת"א) 200396/03 ינקוביץ נ' עירית תל-אביב יפו , ניתן ביום 3.3.04, מפי השופט שוורץ )" (פסקה 8 בעת"מ (י-ם) 403/05 טאלב נ' עירית ירושלים) .

לכך הייתי מוסיף גישה שלישית שעולה מפסק דינו של כב' סגן הנשיא ג. גינת שניתן לפני כחודש בעניין רכבת ישראל נ' עירית חדרה (עת"מ (חיפה) 3061/06). בפסק הדין הושם דגש שבפני העיריה שני מסלולי גבייה לחוב ארנונה. האחד, גביה אזרחית  והאחר, גביה מינהלית. כב' השופט גינת מעלה ספק אם הגביה המינהלית היא חוקתית בעידן שלאחר חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. ברם, לגישתו הואיל ומדובר בהוראות דין מוגנות, שכן נחקקו לפני חקיקת חוק היסוד האמור, לא ניתן להורות על ביטול הליך גביה מינהלי אך מאידך, יש לצמצם את השימוש בהליך זה למקרים חריגים. ההגדרה של חריג הינה "מקום שבו הרשות יכולה להראות כי נקיטה בדרך המשפטית הרגילה מביאה להכבדה רבה יתר על המידה על הקופה הציבורית". הליך הגביה לא נועד להוות ברירת מחדל.

3.        קשת דעות בנוף המשפטי מעשירה את השיח. לעניות דעתי, יש מקום לשקול גישה נוספת בעלת דגשים שונים.

            מסכים אני עם העמדה, לפיה דיני ההתיישנות אינם חלים על הליכי גביה מינהליים. סעיף 2 לחוק ההתיישנות קובע: "טענת התיישנות - תביעה לקיום זכות כל שהיא נתונה להתיישנות, ואם הוגשה תובענה על תביעה שהתיישנה וטען הנתבע טענת התיישנות, לא יזדקק בית המשפט לתובענה, אך אין בהתיישנות בלבד כדי לבטל את הזכות גופה". יושם אל לב כי ההגדרה של תובענה בסעיף ההגדרות בחוק ההתיישנות הינה- "הליך אזרחי לפני בית משפט". ההליך המונח בפני אינו הליך אזרחי אלא הליך מינהלי. על כן, אף אם אקבל את גישת סגן הנשיא ביין בענין בתי זיקוק לנפט בע"מ (ה"פ 30340/97), לפיה הבחינה אם מדובר בטענת ההגנה אם לאו- "אינה נבחנת ... במישור החיצוני הפורמאלי אלא לפי מהותם הפנימית של הדברים" אין בכך סגי. בהתאם להשקפה זו ניתן לראות בעותר למשל גורם מגיב- מגן ולא כגורם יוזם- חרב. אך עדיין ההליך בפני אינו במגרש האזרחי אלא במגרש המינהלי. מיקומו של הליך זה וטיבו פותח פתח אחר בנוגע לטענת ההתיישנות כפי שיובהר בהמשך.

לצורך ההכרעה בעתירה זו אין בכוונתי לאמץ את עמדת כב' השופט גינת בפסה"ד רכבת ישראל נ' עירית חדרה שהובא לעיל. עולה מפסה"ד האמור כי יתכן ולולא סעיף 10- שמירת הדינים - בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו היה מקום לשקול את ביטול הליכי הגביה המינהליים. לדעתי, עמדה זו הינה מרחיקת לכת ואין בה לשקלל לטעמי את מעמדה של הרשות הציבורית וכי קיומו של מנגנון יעיל ומהיר אינו ייחודי לשיטה הישראלית. מנגנון כזה יש בו לתרום לרווחת הכלל. לשם הדיוק אינני מביע עמדה אם אין מקום לשקול שינוי מנגנונים קיימים כגון: העיקול המינהלי בווריאציות מסוימות, אך לא השתכנעתי שהליכי הגביה המינהליים בהכרח אינם עומדים במבחני פיסקת ההגבלה המפורטים בסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. הדברים מורכבים. די להדגיש כי לדעתי המפתח להכרעה בענייננו אינו מצוי בסעיפי חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, אלא וכפי שציינתי לעיל, במהותו של המשפט המינהלי.

עקרונות המשפט המינהלי אמורים לעמוד בלב ההכרעה בעתירה מינהלית. בראש ובראשונה יש לבחון את סבירות החלטת הרשות על כלל מרכיביה. השאלה -האם חוק ההתיישנות תקף בהליכי גבייה מינהליים- עשויה שלא במכוון להסיט את כובד ההכרעה משאלה אחרת חשובה לא פחות. טול לדוגמה מצב בו רשות ציבורית אינה נוקטת בהליכי גביית ארנונה תקופה של 100 שנה, 50 שנה או אפילו 20 שנה. היעלה על הדעת, שלא ניתן לטעון כי מההיבט המינהלי פעולה זו בלתי סבירה? ונניח שהתשובה לשאלה האמורה הינה בחיוב כי אז יוצא שאורך תקופת ההמתנה רלוונטי וזה עניין של מידה. עתה יש להתייחס לאופי המיוחד של הליכי גביית הארנונה. המחוקק הציב שני מסלולי גביה. האחד, תביעה אזרחית שמוגבלת לתקופה של 7 שנים והאחר, הליכים מינהליים שכפופים לשיקולים של סבירות, מידתיות, הגינות ותום לב. נדמה כי יצירת מסלול "עוקף תביעה" נועד להקל על הרשות מבחינת זמן, משאבים ודרכי ההוכחה. אך לא נראה, כי המטרה היתה להנציח לעולמי עד זכותה של הרשות לגבות ארנונה. במשפט המודרני פעולות משפטיות למינהן תחומות בזמן. היתכן כי תביעת חוב ארנונה מצויה מעל הזמן רק לכיוון העיריה ולא לכיוון הפרט? דווקא הרשות מחוייבת לפעול במהירות. כדברי כב' השופט זמיר "החובה לפעול במהירות הראויה היא מן המושכלות הראשונים של מינהל תקין. היא מובנת מאליה, עד כדי כך שבית המשפט מחיל אותה לא פעם אף בלי להסתמך על חוק הפרשנות" (ראה ספרו "הסמכות המינהלית" כרך ב' עמ' 717) . 

תביעה שניתנת למימוש בשני מסלולים - מינהלי ואזרחי- ניתן לומר לגביה  כי התקופה שנקבעה ע"י המחוקק בהליך האזרחי לפתיחת הליך מהווה כלי עזר לבחינת הסבירות בהליך המינהלי. קמה ומזדקרת איפוא השאלה, האם במצב בו עיריה נוקטת בהליכי גביה מינהליים לאחר תום תקופת ההתיישנות הקבועה להליך אזרחי, דהיינו בחלוף שבע שנים, התנהגותה סבירה ומדתית. תקופה של 7 שנים הינה פרק זמן ניכר. העיריה רשאית לנקוט הליכי גביה מינהליים ואינני מסתייג מכך. אך היא רשאית גם לנקוט בפתיחת הליך אזרחי רגיל. כאמור, היתרון הטמון בהליך הגביה המינהלי בכך שהוא מקצר זמן. מטרת הליך המינהלי אינה להאריכו ע"י נקיטת הליך החסין מפני דיני ההתיישנות הפורמאליים. לשון אחרת נקיטת הליכי גביה מינהליים אכיפים לראשונה לאחר שבע שנים, על פני הדברים, אינה סבירה ומדתית. כפי שהעיריה רשאית לכלכל צעדיה ולארגן את משאביה כך גם הפרט. אכן דיני ההתיישנות הנוקשים אינם חלים על הליך גביה מינהלי. בשל כך, הזמן אינו נמדד בצורה אריתמטית בלבד, אך מהצד האחר, מימד הזמן עשוי להיות רלוונטי לבדיקת התנהגות העירייה. בחלוף שבע שנים יש לשאול מה העיריה עשתה בתקופה זו ומה יכלה לעשות ולא עשתה. האמור מצביע על מבחן פרטני. בעקרון אי נקיטת פעולת אכיפה מינהלית, תקופה של מעל שבע שנים חושפת את העיריה לטענה שהיא פועלת בחוסר סבירות ומדתיות. היה ומסקנה זו תישאר על כנה לאחר עריכת הבדיקה כי אז ניתן להורות על ביטול ההחלטה כפי שניתן להורות על ביטולה של החלטה מינהלית הלוקה בפגמים האמורים. אם כתוצאה מאימוץ גישה זו העיריה תפעל ביתר יעילות, הרי שגם היא וגם הציבור יצאו נשכרים.      

4.       נותרה הבדיקה הפרטנית. העיריה טענה שאפילו ותקופת ההתיישנות חלה, פעולותיה השונות עצרו את המרוץ. נוכח הדרך שהתוותה לעיל, יש לבחון טענה זו על פי מבחן הסבירות. טרם תיערך הבדיקה רצוי להציג את מנגנון הגביה ומקומו בהליך מינהלי. 

המסגרת הנורמטיבית למנגנון האמור ממוקמת בפרק חמישה עשר: גביית ארנונות סימן א': תפיסה ועיקול- סעיפים 305-330 לפקודת העיריות. כפי שצוין לעיל סעיף 306 קובע שאם חוב הארנונה לא שולם תומצא לחייב הודעה בכתב בה ידרש לשלם החוב תוך 15 יום. סעיף 309 קובע כי אם לא שולם החוב תהא הארנונה בפיגור וראש  העיריה רשאי להוציא צו הרשאה המורה לחייב לשלם את החוב לאלתר, היה והחוב לא שולם, ניתן יהיה לגבותו ע"י תפיסת מיטלטליו של החייב ומכירתם. סעיפים אחרים בסימן א' לחוק מפרטים את דרכי התפיסה והעיקול.

הפסיקה קבעה שמשלוח הודעה לפי סעיף 306 אינו יוצר את החוב שממילא נגזר  מעצם זכות ההחזקה בנכס אלא מאפשר מימוש החוב. כפי שנפסק "החבות בתשלום ארנונה מקורה בהחלטת העירייה בדבר הטלת ארנונה..., ולא במשלוח דרישת תשלום לאזרח. כלומר, שומת הארנונה, או דרישת הארנונה, אינה יוצרת את נטל המס אלא רק עושה אותו בר - ביצוע" (ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל).

           סעיף 306 הינו הצעד הראשון בנקיטת הליכי הגבייה. פעולת משלוח ההודעה הינה החוליה הראשונה בשרשרת. העיריה רשאית לבחור בין הליכי גביה מינהליים לבין הגשת תביעה אזרחית. מכאן, שהמדובר בהליכים מקבילים. פתיחת התביעה האזרחית נעשית בדרך של הגשת תביעה והליכי גבייה מינהליים לפי סימן א' לפרק חמישה עשר לפקודת העיריות נפתחים בשליחת הודעה. יוצא איפוא, כי דרכי פתיחה אלו מקבילות זו לזו. (כב' סגן הנשיא ביין הגיע למסקנה דומה על פי שיטתו בעניין בתי זיקוק לנפט שהובא לעיל).      

           על פי החומר שהוגש, שני נכסים היו בבעלות המנוח. תקופת החיוב הרלוונטית הינה 1995-1999. העיריה בתגובתה צירפה מספר מכתבים מהשנים 2005-2007. עוד צורף מכתב משנת 1999 לפיו בקשת המנוח, לפוטרו מתשלום ארנונה ביחס לאחד מהנכסים, נדחתה מאחר והנכס אינו ריק. צוין כי "חשבונכם מראה יתרת חובה בסך 56,588.70 ש"ח ". כל צד התייחס בסיכומיו לאסופת המסמכים מזווית אחרת. העיריה סבורה, כי יש מסמכים המעידים על פעילותה הרבה. העותר מלין על כך שדווקא המסמכים הנדרשים לא הוגשו.