חוקיות ביטול עמלת פירעון מוקדם של הלוואה לרכישת בתים שפונו בעזה ובשומרון

הנשיא(בדימ') א' ברק:

           חוק יישום תוכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005 קובע, בין השאר, הוראות באשר לפרעון מוקדם של הלוואה שלהבטחתה שועבדו זכויות בבית מגורים שפונה בעקבות יישום תוכנית ההתנתקות. נקבע כי בגין הפרעון המוקדם לא ייגבה כל תשלום (סעיף 102(ב)). לטענת הבנק המלווה - שנמנעת ממנו עמלת הפרעון המוקדם - הוראה זו אינה חוקתית. האם הדין עם הבנק - זו השאלה הניצבת בפנינו.

הרקע

1.        חוק יישום תוכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005 (להלן - חוק יישום ההתנתקות) הינו המסגרת הנורמטיבית על פיה פונו ישראלים ונכסיהם מחבל עזה ומשטח בצפון השומרון ופוצו על נזקיהם. החוק קובע הסדרים בעניין הפינוי ובעניין הפיצוי. חוקתיותו של החוק עמדה לבחינה בפני בית משפט זה (ראו בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481; להלן - פרשת המועצה האזורית חוף עזה). כל העתירות באשר לחוקתיות הפינוי נידחו. בכל הנוגע לחוקתיות הפיצוי נידחו העתירות למעט בארבעה עניינים שבהם הוחלט לעשות את הצו-על-תנאי מוחלט. ארבעה עניינים אלה אינם נוגעים לעתירה שלפנינו.

2.        חוק יישום ההתנתקות כולל פרק הדן ב"מנגנוני התשלומים" (פרק ו'). במסגרתו נקבעו הסדרים הנוגעים לנושים מובטחים (בדרך כלל בנקים) אשר הזכויות ששועבדו לטובתם הן זכויות לגבי מקרקעין בשטח המפונה אשר שימשו למגורי בעל הזכות. חוק יישום ההתנתקות קבע, כנקודת מוצא, כי כל זכות מכל סוג שהוא של תושב, תאגיד או רשות מקומית ישראליים לגבי מקרקעין בשטח המפונה, המנוהלים על ידי הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש, בטלה (סעיף 28). על רקע זה נקבעו מספר הסדרים הנוגעים להלוואות שנטלו ישראלים שמתגוררים בשטח המפונה ממלווים ישראליים, ואשר כבטוחה להלוואה קיבלו המלווים זכויות בדירת מגוריו של הלווה. עם ביטול הבטוחה נולדה לעתים למלווה הזכות להעמיד את ההלוואה לפרעון מיידי. זאת ועוד: מקום שהלווה מבקש לפרוע את ההלוואה פרעון מוקדם, זכאי לעתים המלווה לתשלום (עמלה) בגין הפרעון המוקדם. כדי למנוע תוצאות אלה נקבע בסעיף 102 לחוק יישום ההתנתקות הסדר מיוחד. על פיו, פינוי דירת המגורים אינה עילה להעמדת ההלוואות לפרעון מיידי. אשר לעמלה נקבע ההסדר הבא:

"(ב) על אף האמור בכל דין ובכל הסכם, לא ייגבה קנס או תשלום בשל פירעון מוקדם של הלוואה שלהבטחתה שועבדו זכויות לגבי בית מגורים של הזכות לפיצויים בשל אותם בתי מגורים".

על פי הסדר זה, אם הלווה מחליט על פרעון מוקדם, נשללת מהמלווה הזכות לגבות עמלה בגין פרעון זה.

3.        העותר הוא בנק אשר לתוכו התמזג בנק טפחות, שהוא בנק למשכנתאות. בנק טפחות העניק מאה חמישים ושמונה הלוואות שונות לתושבים ישראלים מהשטח המפונה. חלקן של הלוואות אלה עשוי להיפרע בפרעון מוקדם. לאור הוראת החוק נשללת מהבנק העותר עמלת פרעון מוקדם. על פי נתוני הבנק המעודכנים שנמסרו לנו במהלך הטיעונים בפנינו, חלק ניכר מהלווים ביקשו לבצע פרעון מוקדם של הלוואותיהם. כתוצאה מכך נזקו של הבנק מגיע לסכום העולה על מיליון ש"ח. לטענתו, יש בכך פגיעה בזכות הקניין שלו. פגיעה זו אינה מקיימת, לטענת הבנק, את הוראותיה של פסקת ההגבלה. תכליתה של הפגיעה אינה ראויה, שכן היא מטילה נזק זה על הבנק ולא על המדינה. הפגיעה בזכות הקניין אינה מידתית.

4.        המשיבים מבקשים כי נדחה את העתירה. באת כוח המדינה חזרה על עמדתה של המדינה, כפי שהוצגה בפנינו בפרשת המועצה האזורית חוף עזה, על פיה תוכנית ההתנתקות היא מעשה שלטוני מובהק שהפן המדיני-ביטחוני מהווה בו את עיקר טיבו. כן הודגש בתשובת המדינה כי המקרה שלפנינו אינו אחד מאותם מקרים נדירים בו יש מקום להכריז על בטלותה של הוראת חוק. לגוף העניין נטען כי הוראת סעיף 102(ב) לחוק יישום ההתנתקות אינה גורמת לפגיעה משמעותית ומהותית בזכות הקניין של הבנק. רק פגיעה בעלת עוצמה זו מעוררת בעיה חוקתית. כן נטען כי גם אם מניחים שזכות הקניין של הבנק נפגעה, הרי פגיעה זו היא לתכלית ראויה והיא מידתית.

5.        עם פתיחת הדיון בעתירה (ביום 19.9.2005) המלצנו בפני הבנק העותר, למשוך את העתירה. הצבענו על כך כי על פי נתוני הבנק הנטל הכספי אינו כבד, וביקשנו מהבנק לשקול אם בנסיבות אלה ראוי הוא, מנקודת מבטו שלו, לעמוד על השאלות שהעתירה מעוררת. הדגשנו כי אין בהמלצתנו זו נקיטת עמדה לגופה של העתירה, כשם שבמשיכתה אין משום ויתור על טענה כלשהי. בתשובתו (מיום 10.10.2005) הודיע הבנק כי לאחר ששקל בדבר, הוא מבקש להמשיך בעתירה. לאור מצב דברים זה שמענו (ביום 28.5.2006) טיעונים בעל-פה של כל הצדדים. לאחר סיומם היפנה הבנק העותר את תשומת ליבנו להצעת חוק פרטית שעניינה פדיון הבית, התשס"ו-2006. על פי הצעה זו יחול ההסדר הקבוע בסעיף 102(ב) לחוק יישום ההתנתקות גם בהסדרים עתידיים. כן קיבלנו את תגובת המשיבים להצעה זו. עתה הגיעה העת לפסוק את הדין.

המסגרת הנורמטיבית

6.        טענה בדבר אי חוקתיותו של חוק בשל פגיעתו בהוראה המעוגנת בחוק יסוד, מעוררת שלוש שאלות משנה (ראו בג"ץ 6427/02 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' הכנסת (טרם פורסם); להלן - פרשת התנועה לאיכות השלטון): האחת, האם החוק אכן פגע בהסדר הקבוע בחוק-יסוד. כך, למשל, חוק הדן בסדרי שלטון, והשאלה הינה אם הוראותיו פוגעות בהוראת סדרי שלטון הקבועה בחוק-יסוד (כגון, חוק-יסוד: הממשלה). הוא הדין בחוק הקובע הסדר אשר עניינו זכות אדם, השאלה הינה אם החוק פגע באותה זכות המוגנת בחוק יסוד רלבנטי, כגון חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, או חוק-יסוד: הכנסת. אם התשובה הינה בשלילה, מסתיימת הבדיקה החוקתית (ראו למשל בג"ץ 4128/02 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נח(3) 503; בג"ץ 366/03 עמותת מחוייבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר (טרם פורסם)). אם התשובה הינה בחיוב, יש לעבור לשאלת המשנה השניה. שאלה זו בוחנת אם הפגיעה בהסדר החוקתי היא כדין. אמת, חוק רגיל אינו יכול לשנות הסדר הקבוע בחוק יסוד. לשם כך נדרש חוק יסוד (ראו ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221, 404; להלן - פרשת בנק המזרחי המאוחד; בג"ץ 1384/98 אבני נ' ראש הממשלה, פ"ד נב(5) 206; להלן - פרשת אבני; בג"ץ 212/03 חרות התנועה הלאומית נ' יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש-עשרה, פ"ד נז(1) 750). עם זאת, חוק רגיל יכול לפגוע בהסדר הקבוע בחוק יסוד, ובלבד שפגיעה זו היא כדין. פגיעה זו משמעותה קביעת הסדר הסותר או הנוגד את הוראות חוק היסוד מבלי שהוא נועד לשנותה. אכן, לעתים קרובות ההסדרים החוקתיים אינם "מוחלטים" אלא "יחסיים". הם מאפשרים פגיעה בהם, ובלבד שפגיעה זו מקיימת את דרישותיו של חוק היסוד. בתחום זכויות האדם מבטא מצב דברים זה את יחסיותן של זכויות האדם. הוא משקף את ההבחנה הבסיסית בין היקפה של הזכות ותחומיה לבין מידת ההגנה עליה ואפשרויות הגשמתה (ראו בג"ץ 7052/03 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים (טרם פורסם); להלן - פרשת עדאלה; בג"ץ 2194/06 מפלגת שינוי - מפלגת המרכז נ' יושבת ראש ועדת הבחירות המרכזית (טרם פורסם); להלן - פרשת שינוי). הדרישות החוקתיות המאפשרות פגיעה בהסדרים החוקתיים עשויות להיות מפורשות, כגון פיסקאות ההגבלה החרוטות הקבועות בסעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וסעיף 4 לחוק-יסוד: חופש העיסוק. דרישות אלה יכולות להשתמע מהוראותיו של חוק היסוד, המתפרשות על רקע המבנה החוקתי הכללי על דרך של פסקאות הגבלה שיפוטיות (ראו בג"ץ 3434/96 הופנונג נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד נ(3) 57, 70, 76; להלן - פרשת הופנונג; ע"ב 92/03 מופז נ' יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש-עשרה, פ"ד נז(3) 793). אם הפגיעה בהסדר הקבוע בחוק היסוד היא כדין, מסתיימת הבדיקה החוקתית (ראו בג"ץ 2334/02 שטנגר נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד נח(1) 188; בג"ץ 5026/04 דיזיין 22 - שארק דלוקס רהיטים בע"מ נ' ראש ענף היתרי עבודה בשבת - אגף הפיקוח במשרד העבודה והרווחה (טרם פורסם)); אם הפגיעה אינה כדין יש לעבור לבחינתה של שאלת המשנה השלישית. עניינה של זו בתוצאות אי החוקתיות.

השלב הראשון: האם נפגעה זכות חוקתית המעוגנת בחוק-יסוד?

7.        הבנק העותר טוען כי סעיף 102(ב) לחוק יישום ההתנתקות פוגע בזכותו החוקתית לקניין. סעיף זה קובע כי על אף האמור בדין או בהסכם "לא ייגבה... תשלום בשל פירעון מוקדם של הלוואה שלהבטחתה שועבדו זכויות לגבי בית מגורים של הזכאי לפיצויים בשל אותו בית מגורים". הוראה זו מניחה מצב דברים שבו ישראלי מהשטח המפונה נטל הלוואה שלהבטחתה שיעבד את זכויותיו בבית מגורים בשטח המפונה. עם הפינוי זכאי הלווה לפיצויים בגין אותו בית מגורים. הוא מבקש לבצע פרעון מוקדם של ההלוואה באמצעות כספי הפיצויים. על פי הוראות החוזה שבין המלווה ללווה, זכאי המלווה לגבות מהלווה תשלום מיוחד בגין הקדמת הפרעון. הוראתו של סעיף 102(ב) שוללת מהמלווה זכותו זו. האם שלילה זו פוגעת בזכותו החוקתית של המלווה לקניין?

8.        חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו קובע (סעיף 3):

"אין פוגעים בקנינו של אדם".

בכך הכריעה הכנסת, כרשות מכוננת, בעד תפיסה הדוגלת כי יש להעניק לקניין מעמד  חוקתי. תפיסה זו אינה מובנת מאליה (ראו אדרעי, "על חוקה דקלרטיבית וחוקה קונסטיטוטיבית - מעמדה של זכות הקניין החוקתית במדרג זכויות האדם", משפטים כח 461 (1997); דותן, "המעמד החוקתי של זכות הקניין", שם, עמ' 535; פרוקצ'יה, "הגנה חוקתית על הקניין בראי התיאוריה הכלכלית", שם, עמ' 621). הפתרון לשאלה אם ראוי הוא ליתן לזכות הקניין מעמד חוקתי-על-חוקי שנויה במחלוקת במשפט ההשוואתי (ראו G. S. Alexander, The Global Debate Over Constitutional Property: Lessons For American Taking Jurisprudence (2006); A. J. Van der Walt,  Constitutional Property Clauses (1999)). אכן, לעתים מוצאת עצמה חברה במצב שבו היא סבורה כי ההגבלות שעליה להטיל על הקניין הן כה רבות ומקיפות, עד כי אין צידוק להעניק לקניין מעמד חוקתי. כך הדבר בקנדה. הקניין אינו זוכה להגנה החוקתית הקבועה בצ'רטר הקנדי על דבר זכויות וחירויות (ה-Canadian Charter of Rights and Freedoms). בהודו הוכר הקניין כבעל מעמד חוקתי (סעיף 19(1)(f) לחוקת הודו מ-1950). שינוי חוקתי (ב-1978) הביא לביטולו של סעיף זה. חוקתיותו של השינוי החוקתי עמדה לבחינה במספר פסקי דין של בית המשפט העליון של הודו (ראו Minerva Mills, Ltd. V. Union of India , AIR 1980 SC 1789). בחוקת דרום אפריקה זוכה הקניין להגנה חוקתית (סעיף 25). הוא הדין בחוק היסוד הגרמני (סעיף 14).   מגמה דומה ניתן למצוא באמנה האירופאית בדבר זכויות האדם (ה-European Convention on Human Rights). באמנה המקורית (מ-1950) לא נכללה הוראה בדבר הגנת הקניין. בפרוטוקול הראשון (Protocol No. 1 (1952) בסעיף 5) הוספה הוראה בעניין זכות הקניין. השאלה המתעוררת בישראל אינה, איפוא, אם לקניין ניתן מעמד חוקתי, שהרי התשובה לה הינה בחיוב. השאלה הינה מה היקף פריסתה של זכות הקניין. השאלה הינה "קניין" זה מהו ולמי מוענקת הזכות החוקתית? האם היא מוענקת לכל אישיות משפטית (כמו הבנק העותר) או רק לבן-אדם בשר ודם. נעמוד בקצרה על שתי שאלות אלה.

9.        השאלה "קניין מהו" התעוררה במספר פסקי דין. התשובה עליה אינה פשוטה כלל ועיקר. הקושי נובע מהמורכבות של המושג העיוני "קניין" ומחוסר ההסכמה באשר לטעמים המונחים בבסיסו (ראו ע"א 3901/96 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נו(4) 913, 936, וכן י' ויסמן, דיני קניין - חלק כללי (כרך ראשון, תשנ"ג); ח' דגן, קניין על פרשת דרכים (2005) 20). דומה שהכל מסכימים כי הקניין בחוק היסוד משתרע על כל הזכויות הקנייניות למיניהן כמשמעותן במשפט הפרטי. כמו כן מוסכם על הכל כי הקניין בחוק היסוד אינו מוגבל לזכויות הקנייניות בלבד. אכן, לא הרי הקניין במובנו החוקתי כהרי הקניין במובנו במשפט הפרטי (ראו ע"א 10608/02 הזימה נ' אגף המכס והמע"מ, פ"ד נח(3) 663, 671; להלן - פרשת הזימה). על כן כולל המושג החוקתי של הקניין גם את הזכות לחזקה ואת הזכויות האובליגטוריות (ראו פרשת בנק המזרחי המאוחד, עמ' 431 וכן ויסמן, "הגנה חוקתית לקניין", הפרקליט מב 258 (1995); מ' דויטש, קניין 243 (כרך א', 1997); א' יורן, "היקף ההגנה החוקתית על הקניין וההתערבות השיפוטית בחקיקה כלכלית", משפטים כח 443 (1997). באחת הפרשות נפסק כי הדיבור קניין בחוק היסוד כולל בחובו קיצבת זיקנה (ראו בג"ץ 5578/02 מנור נ' שר האוצר, פ"ד נט(1) 729, 739). על רקע זה נקבע כי הקניין במובנו החוקתי משמעותו זכות רכושית, בין זכות חפצא ובין זכות גברא. בית משפט זה עמד על כך בפרשת המועצה האזורית חוף עזה, בציינו:

"ה'קנין' בהוראה זו משתרע על כל זכות רכושית. חוק היסוד מגן על פגיעה ברכושו של אדם. נמצא כי ההגנה על הקנין משתרעת לא רק על זכויות 'קנייניות' כגון בעלות, שכירות וזיקת הנאה, אלא גם על זכויות 'אובליגטוריות' בעלות ערך רכושי" (שם, עמ' 582).