השאלה
1. פרשה זו מעלה לבחינה את קו ההשקה בין עקרונות המשפט הפלילי וצורכי ההליך הפלילי לבין עקרונות המשפט הציבורי בכל הנוגע למעמדו של נבחר ציבור שהוגש נגדו כתב אישום חמור הנוגע לפעילותו הציבורית, והמוחזק בחלופת מעצר, במיוחד באשר ליכולתו להמשיך ולקחת חלק בישיבות מועצת העיר, אליה הוא נבחר. ביתר פירוט, השאלה היא האם יש מקום להתיר לנבחר ציבור ברשות מקומית, המוחזק בתנאי מעצר בית מוחלט עקב כתב אישום חמור שהוגש נגדו בגין מעילות כספיות מגוף ציבורי שהיה מעורב בהנהלתו, להמשיך ולהשתתף בישיבות מועצת העיר אליה הוא נבחר. מוקד השאלה נסב על צורכי ההליך הפלילי המתנהל נגד המשיב, ועל ההשפעה העלולה להיות ליציאתו ממעצר הבית לצורך השתתפות בישיבות המועצה על ההליך הפלילי המתנהל נגדו. התשובה לשאלה זו מושפעת בהכרח, בין היתר, מעקרונות המשפט הציבורי באשר למעמדו הציבורי של נבחר ציבור משעה שהוגש נגדו כתב אישום חמור הקשור בתפקידו הציבורי, ומעוצמת זכותו בתחום המשפט הציבורי להמשיך ולייצג את ציבור בוחריו ברשות המקומית. היא מעלה גם את שאלת מידת הרלבנטיות והמשקל שיש לייחס לשינוי שחל בהרכב מועצת העיר הנבחרת מבחינת מאזן הכוחות הפוליטי השורר בה עם הרחקתו של נבחר הציבור מהמועצה עקב ההליך הפלילי המתנהל נגדו. האם שיקול זה אמור לבוא במנין השיקולים המתמודדים בסוגיה זו, ואם כן, מהו המשקל שיש לתת לו?
2. לפנינו ערר המדינה על החלטת בית המשפט המחוזי בנצרת (כב' השופטת א' הלמן), בה הותר למשיב, הנאשם בשורה ארוכה של עבירות מעילה בכספים בתפקידו הציבורי, ונתון במעצר בית מלא, להשתתף באופן סדיר בישיבות מועצת העיר מגדל העמק, אליה הוא נבחר.
רקע עובדתי
3. המשיב הינו חבר נבחר במועצת העיר מגדל העמק. ביום 10.04.09 הוגש נגדו כתב אישום לבית המשפט המחוזי בנצרת. על פי כתב האישום, בתקופה הרלבנטית לאישום, כיהן המשיב כיושב ראש איגוד ערים איזור יזרעאל (שירותי כבאות) (להלן: האיגוד). כנטען בכתב האישום, המשיב ניצל לאורך שנים את מעמדו ושליטתו באיגוד לצורך מעילה שיטתית בכספי האיגוד, אותם שלשל לכיסו. מעשי המעילה בוצעו בדרכים שונות, בתחכום וברמייה, תוך שהמשיב, אשר צבר כח פוליטי רב באזור מגוריו, הסתייע לצורך כך באחרים, ועשה שימוש בחשבונות בנק של בני משפחה ומכרים. היקף המעילה מוערך במאות אלפי שקלים.
כתב האישום מונה שבעה-עשר אישומים, ומייחס למשיב עבירות רבות של קבלת דבר במרמה בנסיבות מחמירות, גניבה בידי עובד ציבור, גניבה בידי מורשה, זיוף בידי עובד ציבור, מרמה והפרת אמונים בתאגיד, מרמה והפרת אמונים, גניבה בידי מנהל, רישום כוזב במסמכי תאגיד והלבנת הון.
4. עם הגשת כתב האישום, התבקש מעצרו של המשיב עד תום ההליכים. בית המשפט המחוזי קבע כי קיימות ראיות לכאורה נגד המשיב להוכחת האישומים, וכי מעשי המשיב, כמתואר בכתב האישום, מקימים עילה למעצרו, וזאת בהינתן היקפם של מעשי המעילה, התחכום שאפיין אותם, וניצול מעמדו הציבורי לצורך ביצועם. בית המשפט הצביע על חשש של ממש לשיבוש מהלכי משפט על ידי המשיב לאור ההשפעה הרבה שיש לו על הכפופים לו בתפקידו הציבורי, ולאור נכונות מכרים רבים לסייע לו בהסתרת מעשיו. בית המשפט הביע ספק אם יש חלופת מעצר בנמצא שבכוחה לאיין את הסכנה הנשקפת מהמשיב, והעלה את החשש לשיבוש מהלכי משפט. אולם מאחר שהמשיב התפטר מתפקידו באיגוד, ונוכח עבר פלילי העומד לחובתו, שאינו מן הזמן האחרון, החליט על קבלת תסקיר שירות מבחן.
5. מתסקיר המבחן עולה כי מדובר במשיב בעל השפעה רבה בסביבת מגוריו. כן הוא נצטייר בתסקיר כאדם מניפולטיבי. לאור זאת, הציע שירות המבחן שלא לקבוע חלופת מעצר בעיר מגוריו, מגדל העמק.
6. בית המשפט קמא הביע חשש משחרור המשיב בחלופת מעצר עקב השפעתו על סביבת מגוריו מחד, ונוכח המניפולטיביות באישיותו מצד שני, העלולה להביאו להשפעה על סביבתו לצורך שיבוש הליכי משפט ובצוע עבירות נוספות. הוא קבע, כי תנאי לחלופת מעצר יהיה, בראש וראשונה, מקום חלופה מרוחק ממגדל העמק, אשר יפחית מהחשש להשפעה על אחרים, ומניצול קשריו האישיים לסיכול מטרת המעצר. החשש מפני שיבוש הליכים הטריד את בית המשפט גם ביחס לאופציה של מעצר בית מחוץ למגדל העמק. לצורך כך, ראה להדגיש במיוחד את חובת ההקפדה על תנאי השחרור בדבר מניעת כל קשר עם עדי התביעה.
7. בסופו של יום, החליט בית המשפט על שחרור המשיב לחלופת מעצר בקרית גת בתנאים של מעצר בית מוחלט ופיקוח של אחד לפחות מבין שלושה ערבים. הוספו לכך תנאים כספיים כבדים, וביניהם הפקדה של 50,000 ש"ח. נאסר על המשיב ליצור קשר עם המעורבים בפרשה, וכן הוטלו עליו תנאים נוספים.
8. ביום 25.6.09 הגיש המשיב בקשה לבית המשפט להתיר לו להשתתף בישיבות מועצת העיר מגדל העמק מתוקף היותו חבר בה. בתחילה, ביקש להשתתף בישיבה מסוימת שנועדה ליום 1.7.09, אך בקשתו נדחתה בשל האיחור בהגשתה. ב-6.7.09 הגיש בקשה לעיון חוזר בבקשה, ובה ביקש הפעם להשתתף באופן סדיר בישיבות מועצת העיר. בית המשפט קיבל את הבקשה בציינו, כי מצד אחד, היא מעלה קושי לא מבוטל, שכן המעשים המיוחסים למשיב בוצעו, לכאורה, תוך שהוא מפעיל ומנצל את קשריו החברתיים והפוליטיים, ובכלל זה על ידי השפעה על עדי התביעה להישמע ולסייע לו. חרף זאת, נעתר בית המשפט קמא לבקשה בנימוק כי דחייתה תפגע במשיב באופן לא מידתי, מאחר שנבחר למועצת העיר באופן דמוקרטי, לא התפטר מחברותו במועצה עקב הגשת כתב האישום, והוא אינו פסול מלכהן בה. בית המשפט קמא נימק זאת בדבריו, כדלקמן:
"המבקש הוא בחזקת חף מפשע, משפטו עלול להתארך תקופה ארוכה בשל מורכבותו והיקף הראיות הרב. המבקש נבחר בדרך דמוקרטית על ידי מצביעיו למלא תפקיד של חבר מועצת העיר, ומניעתו כליל לקיים את תפקידו כחבר מועצה איננה מידתית שעה שיש בה פגיעה בעקרונות הדמוקרטיה.
המבקש אינו פסול מלשמש חבר מועצה (ראה סעיף 120 לפקודת העיריות (נוסח חדש)) וכנתון, מבלי צורך להיכנס לפוליטיקה המקומית שהביאה למצב זה, הוא בחר שלא להתפטר מתפקידו במהלך ניהול משפטו. המבקש הביע רצונו לקחת חלק בישיבות המועצה. הוא הסביר כי נוצר קושי רב בהתנהלות מועצת העיריה מאז העדרו, לכן הוא חש אחריות ורצון להגיע לישיבות".
על רקע דברים אלה, קבע בית המשפט קמא כי מניעת המשיב מלהשתתף בישיבות יכולה להעשות רק במידה, ועד כמה שהדבר נדרש לצורך קיומן של עילות המעצר שהביאו לשחרורו בתנאים מגבילים. בית המשפט נתן משקל גם לדברי ראש עיריית מגדל העמק, לפיהם לא יידונו בישיבות נושאים הקשורים לאיגוד ערים, וכאלה שיש להם השפעה ישירה על עדי התביעה במשפט. כן הובעה נכונות מצד ראש העיר והמשיב להעביר לפרקליטות, לפני כל ישיבת מועצה ולאחריה, את פירוט הנושאים שיידונו בה.
על רקע כל אלה, קבע בית המשפט כי באיזון הראוי בין האינטרסים, יהיה המשיב רשאי להשתתף בישיבות מועצת העיר, ובלבד שסדר היום יומצא לפרקליטות תוך פרק זמן סביר לפני קיום הישיבה, ומיד לאחריה יומצא לפרקליטות פרוטוקול הדיון במועצה, וכן כי המשיב יגיע ממקום מעצר הבית ישירות אל מקום הישיבה, ויחזור מיד למקומו בסיומה. בית המשפט חזר על האיסור החל על המשיב לקיום קשר כלשהו עם מי מעדי התביעה, ואיסור על מעורבות בכל נושא הקשור לאיגוד ערים, או הנוגע לכתב האישום.
9. על החלטה זו עררה המדינה, ובעררה היא טוענת כי החלטת בית המשפט קמא אינה מאזנת כראוי בין כלל השיקולים הנוגעים לענין שלפנינו. לטענתה, המשיב עומד לדין בגין עבירות מעילה ומרמה חמורות, אותן ביצע, על פי הנטען, בהיותו עובד ציבור במשרה רמת-דרג. מעמדו הציבורי נקנה מתוקף בכירותו במערכת הציבורית, אשר איפשרה לו נגישות למאגרי כספים, קבלת החלטות ויכולת השפעה. הוא ניצל את כל אלה, ואת קשריו והונו הפוליטי כדי לבצע, לכאורה, את המעשים החמורים המיוחסים לו. עיקר מעמדו הפוליטי מתרכז בעיר מגוריו, מגדל העמק, שם מתגוררים גם רוב עדי התביעה. ניצול מעמדו ויכולת ההשפעה שיש לו על אחרים לפעול למענו, מקימים חשש ממשי לשיבוש הליכי משפט. לא במקרה הורחק המשיב ממוקדי ההשפעה שלו בעיר, והדבר מצא את ביטויו במסגרת תנאי חלופת המעצר. הצורך בנוכחותו של המשיב בישיבות המועצה, יהא משקלו אשר יהא, אינו מצדיק את הסיכונים הכרוכים בחזרתו לאזור ממנו הורחק, ובחבירתו שוב לגורמים המנהלים את העיר, על הסיכונים הכרוכים בכך. מוסיפה המדינה וטוענת, כי הרחקתו של המשיב מאזור מגוריו ובידודו מפעילותו הציבורית - כפי שמשתקפים בתנאי חלופת המעצר - אינם מתיישבים עם ההחלטה הנוספת, נשוא הערר, המאפשרת לו להמשיך ולהשתתף בישיבות המועצה, ואף להגיע למגדל העמק ללא ליווי ופיקוח. המדינה מבקשת, אפוא, לבטל את החלטת בית משפט קמא, המאפשרת את השתתפות המשיב בישיבות מועצת העיר מגדל העמק.
10. בעקבות הגשת הערר, ניתן בבית משפט זה צו עיכוב ביצוע ארעי של החלטת בית המשפט המחוזי ככל שהיא נוגעת למתן היתר למשיב להשתתף בישיבות מועצת מגדל העמק, וזאת עד להכרעה בערר.
11. בעקבות שמיעת טיעוני הצדדים, התבקשה השלמת טיעון בהיבט המשפטי הכללי הנוגע לסוגיית המשך השתתפותו של נבחר ציבור בפעילות מועצת הרשות כשכתב אישום תלוי נגדו בעבירות שיש עימן, לכאורה, קלון.
12. בהודעה משלימה מטעם המדינה נטען, כי אמנם הוראות פקודת העיריות אינן פוסלות לכהונה חבר מועצה שהואשם בפלילים כל עוד לא הורשע בדין, ובאין קביעה כי יש בעבירה משום קלון. עם זאת, החוק מסדיר את פעילות העיריה במצבים בהם מנוע חבר מועצה מלמלא בפועל את תפקידו. כן נטען, כי פסיקת בית המשפט קבעה כי עילות הפסילה של נבחר ציבור מלכהן בתפקידו המנויות בחוק אינן ממצות, וניתן לפסול חבר מועצה מכהונה גם במצבים נוספים על אלה הנקובים בפקודה. כך, למשל, הובעה דעה כי הגשת כתב אישום נגד חבר מועצה בעבירות שיש להן זיקה לתפקידו פוסלת אותו מלהמשיך ולכהן בתפקידו כאשר הדבר מעמידו בניגוד עניינים ופוגע באמון הציבור (עע"מ 3911/05 חוה נ' מועצה מקומית אזור (לא פורסם, 23.10.06) (פסק דינו של השופט ג'ובראן) (להלן: ענין חוה)). בית המשפט פסל מינויים לתפקידים ציבוריים של עובדי מדינה ונבחרי ציבור כאשר מינויים לקה באי סבירות, בין היתר בשל אישום פלילי שהוגש נגדם (בג"צ 4267/93 אמיתי, אזרחים למען מינהל תקין וטוהר מידות נ' יצחק רבין, ראש ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 441 (1993) (להלן: פרשת פנחסי); בג"צ 4668/01 שריד נ' ראש הממשלה, פ"ד נו(2) 265 (2001) (להלן: עניןשריד)). כן הפנתה המדינה להצעת חוק העיריות, התשס"ז-2007, המציעה לקבוע בחוק מנגנון להשעיית חבר מועצה מתפקידו אם הוגש נגדו כתב אישום, וזאת לבקשת היועץ המשפטי לממשלה, המופנית לבית המשפט אליו הוגש כתב האישום.