חברת החשמל לישראל בעמ נ' עירית חדרה

פסק דין סופי

עניינה של העתירה בטענת חברת החשמל לאי חוקיות שדבקה בצווי הארנונה של עיריית חדרה בשנים 1986- 1987, שהשתרשה עד לצו הארנונה לשנת 2010, מכוחו הטילה העירייה על חברת החשמל חיובי ארנונה  בגין שטח נמל חדרה.

 אקדים ואומר כי לא עלה בידי חברת החשמל לסתור את חזקת תקינות המעשה המינהלי העומדת לעירייה, על כן דין טענותיה להידחות.

 העובדות

1.העותרת הנה חברה ממשלתית, המחזיקה בתחנת הכוח "אורות רבין" הממוקמת מזרחית לנמל חדרה (להלן –"הנמל" ו- "תחנת הכח"). העותרת עושה שימוש במסוע המוביל פחם מאוניות משא אל תוך תחנת הכוח, והנכנס שני ק"מ אל תוך הנמל והים.

2.המשיבה הנה עיריית חדרה (להלן – "העירייה"), אשר החל מיום 7 ביולי 2010 מצוי הנמל בתחום שיפוטה.

3.במועדים שונים, במהלך שני העשורים עובר להעברת הנמל לשטח השיפוטי של העירייה, התגלע בין העותרת והעירייה סכסוך באשר לחיובי הארנונה בגין שטחי תחנת הכוח, סיווגם וחוקיות תעריפי אחד הסיווגים - סיווג "קרקע התפוסה". מו"מ בין הצדדים הבשיל לכדי שני הסכמי פשרה, הראשון, בשנת 1993 (להלן - "הסכם 1993") והשני, בשנת 2004 (להלן - "הסכם 2004"; הסכם 1993 והסכם 2004 יכונו יחדיו – "הסכמי הפשרה").

4.לאחר העברת הנמל לשטח שיפוט העירייה, שלחה העירייה לעותרת, ביום 13 בספטמבר 2010, הודעה בגין שינוי תחום השיפוט. הודעה זו שימשה גם כהודעת חיוב בארנונה בגין שטח הנמל והים על סך 3,950,717 ₪, עבור החודשים שבין 7 ביולי ל-31 באוקטובר לשנת 2010. ביום 7 בדצמבר 2010, שלחה העירייה, לעותרת, חיוב ארנונה נוסף, לשנת 2011, בגין שטחי הנמל והים על סך 12,527,753 ₪ (שני החיובים בסעיף זה יכונו להלן "חיוב הארנונה"). חיוב הארנונה הוצא בגין שטח של 19,859 מ"ר המסווגים כ"מבנה" (סיווג 405), שטח של 181,583 מ"ר המסווגים כ"קרקע תפוסה" (סיווג 741), ושטח של 142,336 מ"ר המסווגים כ"בריכת מים פתוחה / מאגרי מים" (סיווג 407) והם שטח מי הים.

5.ביום 25 באפריל 2013, הורתי על ביטול חיוב הארנונה שהושת על העותרת בגין שטח הים (סיווג 407), לאחר שקבעתי כי שטח הים אינו בר חיוב בארנונה. עתה ניצבת בפני שאלת חיוב העותרת בגין השטח שסווג כ"קרקע תפוסה" (סיווג 741).

טענות העותרת

6.העותרת טוענת כי נפלה אי חוקיות במספר מצווי הארנונה ההיסטוריים של העירייה, אשר אי חוקיותם השתרשרה לצווי הארנונה לשנים 2010 – 2011 אשר מכוחם הוטל חיוב הארנונה.

7.לטענת העותרת, העירייה העלתה שלא כדין את התעריף לקרקע הידועה כיום כ"קרקע תפוסה" בצו המיסים של העירייה לשנת 1986-1987 (להלן – "צו 1986"). לטענתה, בצו הארנונה הקודם, היינו, בצו לשנת 1985-1986 (להלן – "צו 1985") היה התעריף הקבוע לסיווג "קרקע אחרת – פנויה" (סיווג 705) - 1 שקל ישן.  בצו 1986, הופיעה, כך לטענת העותרת, אותה הקרקע תחת הסיווג "קרקע תפוסה אחרת" (סיווג 705) ולצדו התעריף - 3.8 שקל חדש. לטענת העותרת, הקרקע שמוסתה תחת הסיווג "קרקע אחרת – פנויה" והקרקע שמוסתה תחת הסיווג "קרקע תפוסה אחרת" היא אותה הקרקע ועל כן שינוי ההגדרה של הסיווג אינו חוקי ונועד אך ורק על מנת לאפשר העלאת התעריף בין השנים 1985-1986 לשנים 1986-1987 (להלן – "העלאת התעריף הראשונה"); העותרת טוענת כי שני הסיווגים הם למעשה אותו הסיווג  אלא שהם מופיעים תחת שמות שונים; עוד טוענת העותרת, כי העלאת התעריף הנ"ל מצו 1985 לצו 1986, מהווה העלאת תעריף הנוגדת את חוקי ההקפאה וכי זו נעשתה ללא אישור שרים.

8.כן טוענת העותרת, כי העירייה העלתה את התעריף לסיווג "קרקע תפוסה - אחרת" פעם נוספת, בצו לשנת 1987-1988 (להלן - "צו 1987") מתעריף של 3.8 ₪ לתעריף של 5.1 ₪ (להלן – "העלאת התעריף השנייה"). העותרת טוענת כי גם העלאת התעריף השנייה נעשתה באופן הנוגד את חוקי ההקפאה וללא אישור שרים.

9.העותרת ממשיכה וטוענת כי על בסיס התעריפים שנקבעו בעקבות העלאות התעריף הראשונה והשנייה, מחייבת כיום העירייה את העותרת בתעריף של 27.48 ₪, על אף שהתעריף אמור היה להיות, כך על פי חישובי העותרת, 0.0144 ₪ למ"ר.

10.באשר לנטל הראייה, טוענת העותרת כי הנטל מוטל על העירייה מאחר ובהטלת צווי ארנונה פועלת העירייה כרשות מחוקקת ולא כרשות מבצעת, ועל כן עליה להראות כי פעלה כדין. לטענתה, העירייה לא עמדה בנטל זה, ועל כן יש להורות על ביטול צווי הארנונה לשנים 1986-1987 וכל הצווים העוקבים עקב אי החוקיות שדבקה בהם.

תגובת העירייה

11.העירייה טוענת כי היא פעלה כדין בעת שביצעה את העלאות התעריפים הראשונה והשנייה, ואולם, נוכח השנים הרבות שחלפו מעת העלאות התעריף, ועל אף ניסיונותיה הכנים להמציא את המסמכים הרלוונטיים אשר יוכיחו כי פעלה באישור השרים כנדרש, לא עלה בידה לעשות זאת. העירייה מתבססת על חזקת תקינות המעשה המנהלי וטוענת כי יש להחילה על ענייננו ולקבוע מכוחה כי היא פעלה בהגינות, בתום לב ועל פי החוק, וכי על הטוען אחרת הנטל הראייתי להוכיח זאת.

12.עוד טוענת העירייה, כי יש לכבד את הסכמי הפשרה החלים לטענתה גם על המחלוקת דנן. לטענתה, הסכמי הפשרה הסדירו את מכלול חיובי הארנונה של העותרת. העירייה טוענת כי היא עמדה בהתחייבויותיה על פי הסכמי הפשרה וחייבה את העותרת חיובים מופחתים וזאת מתוך הציפייה כי העותרת תכבד את התחייבויותיה היא. כן מציינת העירייה כי במסגרת הסכם 2004 ויתרה העותרת על תביעותיה בעניין הארנונה, ועתה היא מבקשת לחזור בה מויתור זה, בניגוד להסכמות הצדדים.

13.עוד, טוענת העירייה כי העותרת טועה בטענתה כי השטח אשר בשנת 1985 סווג כ-"קרקע אחרת - פנויה" הנו אותו השטח אשר סווג בשנת 1986 כ"קרקע תפוסה אחרת". העירייה טוענת כי עד לשנת 1986 לא מוסתה בתחנת הכח קרקע תפוסה שאינה ייעודית, ועל כן לא היה בהשתת תעריף בסך 3.8 ₪ למ"ר "קרקע תפוסה – אחרת" בכדי להוות חריגה מחוקי ההקפאה, שכן למעשה מדובר בהטלה לראשונה. לחילופין, טוענת העירייה כי בצו המיסים לשנת 1985 חילקה העירייה את סוגי השימוש בקרקע לקטגוריות שונות: קרקע תפוסה על ידי מתקנים, קרקע תפוסה על ידי ערמות חומרים, קרקע תפוסה על ידי חוות מיכלים, קרקע תפוסה לגינון וקרקע אחרת. כל סוג קרקע כאמור היה בעל תעריף שונה. בצו הארנונה של 1989 אוחדו סיווגי הקרקעות הנ"ל לסיווג "קרקע תפוסה" בעל תעריף אחד (להלן – "הסיווג המאוחד"). על כן, טוענת העירייה, תעריף "קרקע אחרת – פנויה" אינו התעריף הנכון לצורך בחינת השאלה האם חורגים תעריפי הקרקע התפוסה אותם הטילה העירייה מחוקי ההקפאה וכי למעשה התעריף הרלוונטי לענייננו הוא זה של הסיווג המאוחד. עוד, טוענת העירייה, כי אם ביקשה העותרת לתקוף את הסיווג המאוחד היה עליה לעשות כן בסמוך לאיחוד הסיווגים ולא 20 שנה לאחר מכן. מעבר לזאת, טוענת העירייה, כי בהסכמי הפשרה קיבלה על עצמה העותרת את הסיווג המאוחד.

תשובת העותרת