זנלכל בע"מ נ' המועצה האזורית עמק יזרעאל

השופט א' שטיין:

1. בפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי נצרת ביושבו כבית משפט לעניינים מינהליים בעת"מ 20503-02-17 (השופט ע' עיילבוני) אשר דחה את עתירת המערערת בה ביקשה לחייב את המשיבה לפנות על חשבונה את אשפת מפעלה וכן לשפות את המערערת בגין הוצאות שזו הוציאה על פינוי האשפה בעבר.

המחלוקת

2. למערערת מפעל אשר ממוקם באזור התעשייה אלון תבור, המצוי בשטח השיפוט של המשיבה (להלן: המפעל). המפעל עוסק בייצור, עיבוד ואריזה של פירות וירקות משומרים והוא מעסיק מאות עובדים. פעילות המפעל יוצרת אשפה. אשפה זו מועברת לכלי אצירה ומפונה באמצעות קבלן פרטי ששירותיו נשכרו על ידי המערערת. המערערת משלמת עבור שירותי פינוי האשפה כאמור מאז הקמתה, לפני קרוב ל-35 שנה.

המשיבה מעולם לא סיפקה שירותים אלו למערערת. המשיבה מספקת את שירותי פינוי האשפה לבתים פרטיים, כשהיא מפוצה על כך באמצעות תשלומי ארנונה המוטלים על התושבים. המשיבה גם דואגת לפינוי אשפה ממפעלים שבוחרים לקבל ממנה שירות זה כנגד תשלום אגרה מיוחדת. לפי עמדת המשיבה, תשלומי ארנונה שהיא גובה ממפעלים אינם מכסים את פינוי אשפתם. חוקי העזר של המשיבה מבחינים לצורך כך בין "פסולת מפעל", המוגדרת כ"פסולת המצטברת עקב עבודות במפעל או חומרי אריזה או שיירים של חומרים שמשתמשים בהם בקשר עם עבודות במפעל", לבין "פסולת בית", המוגדרת כ"אשפה המצטברת במקום מגורים או במהלך פעילות רגילה של בני אדם, שאינה [...] פסולת מפעל". הגדרות אלה ושאר ההסדרים של פינוי אשפה בשטח השיפוט של המשיבה מופיעים בחוק עזר לעמק יזרעאל (שמירת איכות הסביבה), התשנ"ד-1994, ובחוק עזר לעמק יזרעאל (אשפה), התשנ"ז-1997 (להלן, לפי העניין: חוק העזר בדבר שמירת איכות הסביבה, חוק העזר בדבר אשפה, וכן חוקי העזר, כשמדובר בשני החוקים יחדיו).

3. המערערת טוענת כי על המשיבה מוטלת חובה לפנות את אשפת מפעלה מבלי לדרוש בגין זאת שום תשלום מיוחד נוסף לתשלומי ארנונה רגילים של מפעלים. המערערת מבססת חובה זו על כללים בלתי חקוקים של המשפט המנהלי. לדבריה, המשיבה מחוייבת להתאים את חוקי העזר שלה, ככל שאלו מתייחסים לפינוי אשפה מכל הסוגים – ביתית ותעשייתית – לאמות המידה של משרד הפנים אשר פורסמו בחוזר מיום 11.2.2018 (להלן: חוזר משרד הפנים) וזאת בעקבות החלטתו של בית משפט זה בעע"מ 826/14 סלע קפיטל נדלן בע"מ נ' מלונות דן בע"מ – תיק אשר נדון במאוחד עם בג"ץ 4279/15 עיריית חיפה נ' מלונות דן (18.5.2017) (להלן: עניין סלע קפיטל).

המערערת משליכה יהבה גם על פסק הדין שניתן בבג"ץ 1756/10 עיריית חולון נ' שר הפנים (2.1.2013) (להלן: עניין עיריית חולון). לטענתה, פסק דין זה, יחד עם חוזר משרד הפנים, יצר סדר משפטי חדש אשר מחייב את הרשויות המקומיות לוותר על האבחנה בין "פסולת בית" ל"פסולת מפעל" ולהעמיד תחתיה אמת מידה כמותית לפינוי "אשפה בסיסית", אשר תכוסה על ידי תשלומי הארנונה הכללית והחובה לפנותה תחול על הרשות המקומית. לפי הסדר החדש, רק מי שמייצר "אשפה חריגה" יהא חייב לפנותה על חשבונו. אליבא דמערערת, כל זמן שאין לרשות המקומית חוק עזר העולה בקנה אחד עם הסדר המשפטי דלעיל מוטלת עליה החובה לפנות את כל האשפה בתחומה על חשבון תשלום הארנונה. המערערת מוסיפה וטוענת, כי האשפה שמפעלה מייצר איננה שונה מהותית מהאשפה שעובדי מפעלה משאירים בפחיו אגב מילוי צרכיהם הפרטיים שלא קשורים לעבודתם, ומשכך, מוטלת על המשיבה חובה לפנות את כלל האשפה על חשבונה. לדברי המערערת, מטעם זה היא אוצרת את שני סוגי האשפה באותם כלי אצירה מבלי להפריד ביניהם.

4. המשיבה מצידה מסתמכת על חוקי העזר. לטענתה, האופן שבו היא והמערערת פועלות במשך שנים ארוכות מקיים את ההסדר בדבר פינוי פסולת מפעל הקבוע בחוקים אלה. חוקים אלה תקפים ומחייבים וכך הוא גם לגבי ההסדר בדבר פינוי אשפה ממפעלים. המשיבה מוסיפה וטוענת, כי הסדר זה – שכאמור מבוסס על האבחנה בין "פסולת בית" ל"פסולת מפעל", כהגדרתן בחוקי העזר – איננו סותר את העיקרון ממנו צמחו אמות המידה של משרד הפנים שכאמור מבחינות בין "אשפה בסיסית" לבין "אשפה חריגה". אליבא דמשיבה, חוקי העזר שלה מקיימים הבחנה מהותית-איכותית בין פסולת מפעל, שמקורה בייצור תעשייתי, לבין פסולת אחרת שאיננה קשורה לתהליכי ייצור. מטעמים אלו, סבורה המשיבה כי אין היא חייבת לפנות את אשפת מפעלה של המערערת או לשלם עבור פינויה מכספה. משכך, ממילא לא מוטלת על המשיבה, לפי דבריה, שום חובה לשפות את המערערת בגין הכספים שזו שילמה לקבלנים אשר פינו את האשפה ממפעלה בעבר.

פסק-דינו של בית משפט קמא

5. מחלוקת זו הובאה אל שולחנו של בית משפט קמא והלה הכריע בה לטובת המשיבה. בית משפט קמא קבע כי חוקי העזר חייבו את המערערת להפריד בין כלי אצירה בהם נאגרה אשפה המוגדרת כ"פסולת מפעל" לבין אלו שלתוכם נזרקה אשפה המוגדרת כ"פסולת בית". המערערת לא מילאה אחר חובה זו, ומשכך, מן הדין הוא לראות בכל האשפה שנאספה בשטח מפעלה כ"פסולת מפעל" שהחובה לפנותה חלה על המערערת, כאמור בסעיפים 41-42 לחוק העזר בדבר שמירת איכות הסביבה ובסעיף 9 בחוק העזר בדבר אשפה. המערערת יכולה לקיים חובה זו בעצמה, כפי שעשתה עד היום על ידי רכישת שירותיהם של קבלני פינוי אשפה. לחלופין, יכולה המערערת לשלם למשיבה אגרת פינוי אשפה מיוחדת כדי שהמשיבה תפנה את אשפת מפעלה במקומה.
6. עוד קבע בית משפט קמא, כי אף שברמה הטכנית חוקי העזר של המשיבה אינם מקיימים את האבחנה בין "אשפה בסיסית" ל"אשפה חריגה", שעליה המליץ משרד הפנים, הם מקיימים אבחנה זו בפן המהותי שלה. בית המשפט קבע בעניין הזה כי קיומו של קריטריון ברור וסביר לאבחנה בין סוגי פסולת שונים – אלו שיפונו על ידי הרשות המקומית ופינויים ימומן מכספי הארנונה הכללית, ואלו שהחובה לפנותם תחול על יוצרי הפסולת – עולה בקנה אחד עם חוזר משרד הפנים. קביעה זו הובילה את בית המשפט אל המסקנה כי באבחנה בין "פסולת בית" ל"פסולת מפעל", אשר מעוגנת בחוקי העזר של המשיבה, אין כל פגם.
7. מטעמים אלו, דחה בית משפט קמא את תביעת המערערת בה ביקשה לחייב את המשיבה לפנות את אשפת המפעל. גם תביעתה הכספית של המערערת נדחתה לגופה: בית המשפט קבע כי בהעדר בסיס משפטי לחייב את המשיבה בפינוי האשפה במקומה, המערערת אינה זכאית לשיפוי בגין דמי פינוי האשפה ששילמה לקבלנים. אגב קביעה זו, בית המשפט הביע ספק לגבי סמכותו, כבית משפט לעניינים מינהליים, לדון בתביעה כספית זו.

מכאן הערעור.

טענות הצדדים

8. בהופיעם בפנינו, חזרו בעלי הדין על כל טענותיהם דלעיל. המערערת ביקשה להדגיש את מה שתיארה בפנינו כמציאות עגומה שבה היא משלמת למשיבה ארנונה שנתית בשיעור ניכר, המגיע כדי 1,500,000 ש"ח, כאשר איננה מקבלת בתמורה שום שירות מוניציפלי שיכול להיות שקול כנגד תשלום זה. המערערת סבורה, כי פינוי אשפה מבתים וממפעלים מהווה חלק משירותי הליבה שבגינם משולמת ארנונה לרשויות מקומיות.