התנועה למען איכות השלטון הישראל נ' רשות מקרקעי ישראל ואח'

השופטת ד' ברק-ארז:

1. מינהל מקרקעי ישראל (כיום – רשות מקרקעי ישראל, הידועה גם בראשי התיבות רמ"י), עיריית תל אביב-יפו (להלן: העירייה) וחברה פרטית התקשרו ב"הסכם משולש" שאפשר את פיתוחו של שטח מרכזי בעיר שעמד שומם ונטוש במשך שנים ארוכות, על בסיס של "חילופי שטחים". האם היה זה מהלך ראוי, בשל תרומתו לפיתוח העיר, או מהלך פגום על רקע הטענות שעלו בעניין שקילות התמורות בעסקה – בהשוואה בין שווי השטח ש"נתנה" החברה הפרטית לבין שווי השטח שקיבלה תמורתו? זו הייתה השאלה המרכזית שהתעוררה בהליך שבפנינו. בהמשך לכך, התעוררה השאלה האם ניתן, כשני עשורים לאחר שהחלו המהלכים לקידומה של העסקה, להתערב בהחלטות שהתקבלו ולהורות על ביטולה?

על מתחם הדולפינריום וסביבתו: מיקום גיאוגרפי ומשפטי של ההליך שבפנינו

2. ההליך דנן נסב על השטח המכונה "מתחם הדולפינריום", דהיינו שטח קרקע הממוקם על חוף ימה של תל אביב-יפו ומשתרע על פני כ-18.5 דונם. בהתאם לכך, העסקה שעומדת במרכזה של העתירה נודעה גם בשם "עסקת הדולפינריום" (ובהמשך תכונה גם בפשטות "העסקה"). על המתחם, ששייך לרמ"י, בנוי מבנה אשר במהלך שנות השמונים של המאה הקודמת פעל בו "הדולפינריום", עסק שבו התקיימה פעילות מסחרית הקשורה בתצוגה של בעלי חיים ימיים. לאחר סגירתו של הדולפינריום, במהלך שנות התשעים, הושכר המבנה למטרות שונות, ובכלל זה לצורך הפעלת מועדון ריקודים הצרוב בזיכרון הקולקטיבי הישראלי בשל הפיגוע הקשה שאירע בו בשנת 2001. החל בתחילת שנות האלפיים עומד המתחם נטוש ומוזנח. מצב דברים זה נחשב להשחתת הפוטנציאל של שטח בעל ערך ציבורי וכלכלי, מה גם שהוא "קוטע" את רצף הטיילת של תל אביב-יפו מבחינת השימוש בה לרווחת הכלל.

3. במהלך השנים חלו שינויים בכל הנוגע לזכויות במתחם הדולפינריום. בעבר נכרת חוזה בין חברת אתרים לפיתוח תיירות בת"א-יפו בע"מ (להלן: חברת אתרים) לרמ"י, אשר העמיד את מתחם הדולפינריום לרשותה של חברת אתרים לצורך פיתוחו. לשם כך, בסוף שנות השבעים של המאה הקודמת חברת אתרים כרתה חוזה עם חברת דולפינריום בע"מ (להלן: חברת הדולפינריום), לצורך הקמת הדולפינריום במתחם, ובו בריכות ואקווריום. בהמשך התקיימו מגעים בין רמ"י לחברת הדולפינריום לצורך גיבוש חוזה חכירה ביניהן. בינתיים נקלעה חברת הדולפינריום לקשיים כלכליים ובשנת 1985 מונה לה כונס נכסים. בחודש ספטמבר 1989 נכרת חוזה חכירה בין רמ"י לבין חברת הדולפינריום, לתקופה של 49 שנים עם אפשרות הארכה ל-49 שנים נוספות (להלן: חוזה החכירה). חוזה החכירה קבע כי מטרת החכירה היא "אזור מסחרי מיוחד כולל דולפינריום", וכי על החוכרת להשתמש במתחם רק למטרה זו ולשמור עליו במצב טוב ותקין. כמו כן, לפי נספח שצורף לחוזה החכירה וכותרתו "תנאים מיוחדים", החוכרת הצהירה כי ידוע לה שהמתחם מצוי על חוף הים וכי היא מתחייבת ש"טיילת שפת הים המגיעה לדולפינריום מצפון צריכה להמשך לאורך קיר הים של הדולפינריום ולהתחבר לטיילת של פארק קלור מדרום לדולפינריום". במקביל, הגיש כונס הנכסים שמונה לחברת הדולפינריום בקשה להעברת זכויותיה למשיבה 4, חברת השער לישראל בע"מ (להלן: השער לישראל). העברת הזכויות האמורה אושרה על ידי רמ"י בחודש פברואר 2000. להשלמת התמונה יצוין כי בשנת 2015 נמכר הון מניותיה של השער לישראל לחברה פרטית בשם כוח חופי בע"מ.

4. מזרחית למתחם הדולפינריום, בעברו השני של הכביש, מצוי מתחם נוסף ששטחו כ-10 דונם. מתחם זה מצוי בבעלותה של העירייה ומופעל בו כיום חניון המשמש להחזקת כלי רכב שנגררים על ידה (להלן: מתחם העירייה). במקור, מתחם העירייה היה בבעלות רמ"י (לאחר שהופקע מבעליו בשנות השישים של המאה הקודמת). באותה עת, הוא הועבר לעירייה בצד הערת אזהרה לפיה אם ישתנה ייעוד המקרקעין מציבורי לאחר, תחזור הבעלות באותו חלק של המקרקעין שלגביו שונה הייעוד אל רמ"י. במובן זה, ניתן לומר כי במישור המהותי מדובר אפוא בשני מתחמים שלרמ"י יש זיקת בעלות אליהם, ממשית או פוטנציאלית.

5. בשלב זה, יש להוסיף מספר מלים באשר למצב התכנוני של המתחם. ערב התגבשות העסקה מושא העתירה, התכנית שחלה על מתחם הדולפינריום קבעה כי השימושים השונים המותרים בו הם הפעלת אקווריום, מועדון לילה, בתי קפה וחנויות. לעומת זאת, מתחם העירייה היה מיועד לשימוש ציבורי.

6. כפי שעולה מהכתובים, עוד בתחילת שנות התשעים של המאה הקודמת החלו רמ"י והעירייה לשקול את תכנונו מחדש של מתחם הדולפינריום, תוך שילובו בתכנון רחב יותר של האזור. בסופו של דבר, כפי שיתואר להלן, נכרת "הסכם משולש" – בין רמ"י, העירייה והשער לישראל. בעיקרו של דבר, קבע ההסכם המשולש כי הרשויות ייזמו תכנית איחוד וחלוקה בהסכמה אשר תשנה את ייעודיהם של השטחים, וכן תביא להעברת הבעלות בהם. באופן יותר ספציפי נקבע, כי ייעודו של מתחם הדולפינריום יהפוך לשטח ציבורי פתוח, והוא יועבר לבעלות העירייה כך שיהפוך למעשה לחלק מהטיילת של תל אביב-יפו. במקביל, נקבע כי ייעודו של מתחם העירייה ישונה לייעוד מסחרי, כך שהשער לישראל תקבל בו זכויות חכירה לדורות בכפוף לתשלום של דמי היתר לרמ"י והיטל השבחה לעירייה. הרעיון שעמד מאחורי ההסכם היה "שחרור" מתחם הדולפינריום לטובת הציבור, תוך "תשלום" לחוכרת הפרטית, השער לישראל, באמצעות קבלת זכויות במתחם האחר. חלקו האחד של ההסכם – זה שעניינו "שחרור" השטח לצרכים ציבוריים כך שהטיילת של תל אביב-יפו תושלם – נראה ראוי וטוב גם מבחינתה של העותרת. אולם, וכך יוסבר בהמשך, לטענת העותרת תכלית זו באה במחיר יקר מדי – בדמות הזכויות שניתנו לשער לישראל במתחם האחר, ללא תמורה ראויה לקופה הציבורית.

גלגוליו ופרטיו של ההסכם המשולש