פסק דין בעת"מ 46956-08-11 ובעת"מ 46939-08-11
1. לבית המשפט לעניינים מינהליים תל-אביב - יפו הוגשה עתירה (עת"מ 36417-08-11), על ידי תשע העותרות שבכותרת ועותרת נוספת אחת. עניינה של אותה עתירה באי מתן החלטה על ידי משיב 1 בבקשותיהן של העותרות לרישוים של בתי ספר וגני ילדים שבבעלותן, במסגרת החינוך המוכר שאינו רשמי. ביום 30.8.11 הורה בית המשפט (כב' השופט ד"ר ק' ורדי) על סילוק העתירה על הסף משני טעמים. הטעם האחד, עניינו בסמכות המקומית, הנתונה לבית משפט זה. הטעם האחר, והוא הטעם המהותי, עניינו בכך ש"העתירה כורכת עניינים של עשרה עותרים וכשמונים מוסדות חינוך במסגרת עתירה אחת, וזאת למרות שמדובר בנסיבות עובדתיות ספציפיות לגבי כל מקרה שבו נידונה בקשה למתן רישיון להפעלת מוסד חינוכי, כאשר לא ניתן לדון בעתירות כמקשה אחת, ויש להגיש עתירות ספציפיות נפרדות לפי הנתונים העובדתיים של כל מקרה, כמו האם ניתן רישיון, האם הבקשה נדחתה ומדוע (שאז לכאורה יש צורך בהגשת ערר), האם ניתנה החלטה אם לאו ומדוע, וכיו"ב". לפיכך הורה כב' השופט ורדי לעותרות "להתכבד", כלשונו, ולהגיש עתירות פרטניות לבית המשפט המוסמך, הוא בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים.
ביום 31.8.11 הגישו העותרות לבית משפט זה תשע עתירות נפרדות, בלוויית בקשה לדון בהן בדחיפות ולאחד את הדיון בהן, "בשל הסעד הזהה והמסכת העובדתית הרלוונטית הזהה שבין התיקים". בהחלטה מאותו יום הורה כב' השופט מ' י' הכהן על איחוד הדיון בכל העתירות.
עיון מקרוב בכל העתירות מעלה, כי העותרות לא פעלו כמצוותו של כב' השופט ורדי, ועשו את החלטתו פלסתר. למעשה, לא הגישו עתירות נפרדות המפרטות את הנתונים העובדתיים הספציפיים לכל עותרת ועותרת, ולכל מוסד חינוכי העומד על הפרק. תחת זאת, הגישו עתירה זהה בכל אחת מן העתירות, ובה נטען, כי המשיב אינו עומד בלוחות הזמנים שקבע על פי הנוהל לרישוי מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, והנה הגיעו העותרות לפתח שנת הלימודים, וטרם נתקבלה החלטה בבקשותיהן. הסעד שהתבקש בכל אחת מן העתירות היה מתן צו שיורה למשיב 1 להנפיק לעותרות רישיונות מותנים להפעלת מוסדות החינוך שבבעלותן, עד שתתקבלנה החלטות בכל אחת מן הבקשות שהוגשו. לכל אחת מן העתירות הזהות צורף נספח (ע/3), ובו "מקבץ" פניות מטעם העותרות בקשר לבקשות שהגישו, כל אחת מהן, לקבלת רישיון. נספח ע/4 הוא העתק תגובות של משיב 2 לאותן פניות, וכן הלאה. נראה שהעותרות סברו, כי תפקידו של בית המשפט הוא למיין מתוך מקבץ המכתבים הללו את הנתונים הספציפיים הנוגעים לכל אחת מהן, על מנת שיראה לפניו את גדרי העתירות השונות, וכי גם המשיבים אמורים להשיב לעתירות באופן פרטני, לאחר שיפיקו מן ה"מקבצים" את הנתונים הרלוונטיים לכל אחת ואחת מהן.
על אף שמצאתי טעם רב בבקשתם של המשיבים להורות על מחיקת העתירות על הסף לנוכח האמור לעיל, הרי שלאחר שהמשיבים הגישו כתב תשובה מפורט המתייחס לכל אחד ממוסדות החינוך העומדים על הפרק בכל עתירה ועתירה, לא אמנע עצמי מהתייחסות לגופן, ככל שנותר צורך.
2. במהלך הדיון שהתקיים בעתירות נמחקו חלקן, לאחר שהדיון בהן התייתר, מטעמים שפורטו בפרוטוקול (עת"מ 46955-08-11; 46958-08-11; 46951-08-11). לגבי שתיים מן העתירות הודיע המשיב כי אין לו הסתייגות מרישוי מוסדות החינוך הרלבנטיים, אלא שחסרה עמדת לשכת הבריאות המחוזית. סוכם כי ייעשה מאמץ מטעם משיב 1 להביא להשלמת המסמך החסר, ובכפוף לכך תימחק העתירה (עת"מ 46952-08-11; 46954-08-11). עניינה של עתירה 46953-08-11 יחייב התייחסות נפרדת של הצדדים וטרם הגיעה שעת ההכרעה בה. נותרו לדיון שלוש עתירות: עת"מ 46956-08-11; 46957-08-11 ו- 46939-08-11. לגבי עתירה 49657-0811, לאחר עיון בטיעוני הצדדים הגעתי למסקנה כי נכון יהיה להמתין ולראות האם ניתנה בינתיים החלטתו של משיב 1 ביחס לבית הספר שבבעלות העותרת (לאחר שהבקשה לגבי שני גני ילדים שבבעלותה נענתה בחיוב), שכן אין זה ברור, בשלב זה, האם העומד בפני ההחלטה בבקשה הוא ליקוי טכני כלשהו, שניתן לתקנו גם לאחר פתיחת שנת הלימודים, או שמא המדובר בליקוי מהותי. החלטה לפיה על הצדדים לעתירה הנדונה לעדכן את בית המשפט בעמדת משיב 1 לגבי רישויו של בית הספר הנדון, ניתנה על ידי בנפרד, ביום 12.10.11.
פסק דין זה יעסוק, אפוא, בשתיים מן העתירות שנדונו במאוחד, כמפורט לעיל. יוער, כי בין הצדדים הוסכם, שפסיקת ההוצאות בגין העתירות תידון בהחלטה נפרדת, לאחר שתתקבל התייחסותם לסוגיה.
3. בטרם אפנה לדיון הפרטני בכל אחת מן העתירות הללו, אתייחס לטענה העקרונית, לפיה בהעדר מענה מטעם המשיבים לבקשתן של העותרות למתן רישיון למוסדות החינוך שהן מפעילות, ומאחר שהמשיבים חרגו מלוח הזמנים הקבוע בנוהלים הפנימיים ולא החליטו במועד, על בית המשפט להורות למשיב 1 ליתן להן רישיון מותנה, עד שתתקבל ההחלטה בבקשות שהגישו מבעוד מועד.
4. סעיף 3 לחוק פיקוח על בתי ספר, תשכ"ט-1969 (להלן: החוק), אוסר על פתיחת בית ספר או גן ילדים אלא אם ניתן לו רישיון לכך. משיב 1, מנכ"ל משרד החינוך, הוא הגורם המוסמך על פי החוק להכריע בבקשה למתן רישיון להפעלת מוסד חינוך. על המבקש רישיון לפנות בבקשה למשיב 1 ולצרף לבקשתו פרטים הנדרשים על פי החוק. הבקשה נבחנת על ידי משיב 2 (האגף לחינוך מוכר שאינו רשמי), בהתאם להוראות החוק, לתקנות הפיקוח על בתי ספר (בקשה לרישיון), תש"ל-1970, לכללי פיקוח על בתי ספר (מבחנים למתן רישיונות), תשל"א-1971, לחוק חינוך ממלכתי, תשי"ג-1953, לתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), תשי"ד-1953 ולנוהלי משרד החינוך. על פי סעיף 5 לחוק, העתק מן הבקשה מועבר לחוות דעתן של רשות החינוך המקומית ולוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, שבתחומן נמצא בית הספר נשוא הבקשה. סעיף 6 לחוק מחייב קבלת חוות דעת של לשכת הבריאות המחוזית.
המבחנים העקרוניים למתן רישיון נקבעו בסעיף 9 לחוק. על פי האמור בו, המנהל הכללי של משרד החינוך לא ייתן רישיון אלא אם ישתכנע כי תובטח רמה נאותה של תכנית הלימודים, מערכת השיעורים ומשך הלימודים; כי לסגל עובדי החינוך הכשרה וכושר מקצועי הולם; כי מבני בית הספר והגישה אליהם, מספר הכיתות וחדרי הלימוד, חדרי הספח וחדרי השירות, מספקים; כי תנאי הבטיחות בבית הספר הולמים וכו'.
סעיף 32(א)(1) לחוק קובע כי עצם פתיחת בית ספר ללא רישיון היא עילה לסגירתו, וסעיף 33(א) קובע כי פתיחת בית ספר ללא רישיון היא עבירה פלילית שעונש מאסר בן שנה לצידה.
5. נוהלי משרד החינוך קובעים, כי בקשות לחידוש רישיון יוגשו עד לסוף חודש אפריל בשנה הקודמת לשנה אליה מתייחסת הבקשה, ואילו בקשות למתן רישיון חדש יוגשו עד למחצית חודש אפריל. הבקשות מועברות, כאמור, להתייחסותם של גורמים חיצוניים, כגון הרשות המקומית, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ולשכת הבריאות המחוזית. חוות דעת אלה, כמו גם חוות הדעת של גורמי המקצוע הפנימיים במשרד החינוך, מהוות המלצה בפני משיב 1, שהוא, כאמור, בעל הסמכות להחליט. עם זאת, על פי הוראת סעיף 6(א) לחוק, מקום שהתקבלה חוות דעת שלילית של לשכת הבריאות המחוזית, בשל תנאי תברואה ירודים, אין למשיב 1 שיקול דעת ולא ניתן לאשר את פתיחתו של המוסד החינוכי. תנאי הבטיחות של המוסד נבחנים על ידי בקר בטיחות של משרד החינוך, המסתמך על חוות דעת של יועץ בטיחות מטעם מגיש הבקשה. השיקולים הפדגוגיים מובאים בפני משיב 1 על ידי מנהל המחוז במשרד החינוך (המתייחס לצורך בהקמת בית ספר או גן ילדים ביישוב המסויים ולהשלכות על פתיחתו של המוסד החינוכי על היישוב או על יישובים אחרים), ועל ידי מפקח המחוז (המתייחס לעמידה בדרישות הפדגוגיות שפורטו לעיל, כגון הלימה של תכנית הלימודים, כשירותו של סגל ההוראה ועמידה בדרישות התקינה של המשרד ביחס לאוכלוסיית התלמידים הפוטנציאלית מבחינת הגיל, מקום המגורים, ואפיון חריגות).
כעולה מתשובת המשיבים, לקראת שנת הלימודים תשע"ב טיפל משרד החינוך בכ- 5,700 בקשות למתן רישיון למוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים.
סעיף 4(ב) לחוק קובע, כי על משיב 1 להשיב על הבקשה למתן רישיון בתוך 4 חודשים למן היום בו הוגשה. אין חולק, כי פעמים רבות אין משיב 1 עומד בלוח הזמנים שנקבע בחוק, מה שמביא את מבקשי הרישיונות אל פתח שנת הלימודים מבלי שתהיה בידיהם החלטה בבקשתם. תופעה זו גורמת לכך שמבקשי רישיונות לא מעטים עושים דין לעצמם, ומפעילים את מוסדות החינוך שבבעלותם גם בלא רישיון, כפי שעשו העותרות, מתוך "הימור" כי במהלך הזמן יתקבל הרישיון המיוחל. לעיתים, מצליח ה"הימור", ושנת הלימודים מתנהלת באין מפריע. אולם לעיתים מתברר כי הבקשה נדחתה, והתלמידים והמורים שהחלו את שנת הלימודים מוצאים עצמם בבית ספר שאין לו רישיון, העומד בפני סגירה, בעיצומה של שנת לימודים. מסכת זו עשויה לחזור על עצמה לקראת כל שנת לימודים, שכן על מוסד חינוך מוכר שאינו רשמי לפנות בבקשה לחידוש הרישיון מדי שנה בשנה. כעולה מן העתירות, מלבד לוח הזמנים הבלתי אפשרי, אשר משיב 1 אינו עומד בו, רצוף הליך האישור קשיים לא מבוטלים נוספים. הוא מסורבל מאוד, מערך הבדיקה שהקים משרד החינוך אינו יעיל, וכל דרישה המופנית למבקש הרישיון במהלך הבדיקה, מופרכת או בלתי מובנת ככל שתהיה, מעכבת את הליך הרישוי. המדובר, אם כן, בתקלה שגילוייה חוזרים על עצמם מדי שנה בשנה. אין צריך לומר, כי נוהלי הרישוי כפי שהם היום יוצרים קשיים של ממש בהיערכות מוסדות החינוך מבקשי הרישיון לקראת שנת הלימודים. עליהם לשכור מורים ואנשי צוות אחרים, עליהם לשכור מבנים, להכין רשימות תלמידים וכו', והכל בתנאי אי ודאות. נטען בפניי כי נערכת עתה עבודה מקיפה לשינוי הנוהלים, בין היתר על מנת שתהליך הרישוי יוקדם וכך יוכל משיב 1 להשיב למבקשי הרישיונות זמן סביר טרם פתיחת שנת הלימודים, וכך גם יתאפשר לאלה שבקשתם נדחתה למצות את ההליכים מבעוד מועד. דומה, כי שעתו של השינוי הנדרש הגיעה זה מכבר. מצב הדברים הנוכחי - המעודד תופעות של אי כיבוד החוק, שלא לומר סיכונם של תלמידים - אינו יכול להימשך. אין צריך לומר כי תוצאת לוואי מאי העמידה בלוחות הזמנים היא ריבוין של עתירות דוגמת אלה שלפניי, שבאו לעולם אך ורק משום שלא ניתנה החלטה בבקשה למתן רישיון פרק זמן סביר לפני פתיחת שנת הלימודים.
6. לטענת העותרות, הנפקות לאי העמידה בלוח הזמנים כפי שנקבע בהוראת סעיף 4(ב) לחוק היא שיש לראות את משיב 1 כמי שדחה את הבקשה ללא נימוקים, ולפיכך עובר הנטל אליו על מנת שיסביר מדוע אין לאשר את הבקשה. ועוד נטען, כי בנסיבות אלה על משיב 1 ליתן בידי מגיש הבקשה רישיון מותנה, עד לקבלת החלטה לגופה של הבקשה, כפי שמוסמך הוא לעשות מכוחו של סעיף 10 לחוק.
ב"כ המשיבה טוענת, כי יש לסווג את הוראת החוק הקובעת את חובתו של משיב 1 להשיב בתוך 4 חודשים מיום הגשת הבקשה כ"הוראה מנחה", להבדיל מהוראה מחייבת. הפרת הוראה מנחה אינה מלווה בהכרח בתוצאה משפטית. המדובר במסגרת זמן "מדריכה", שמטרתה לתחום מסגרת זמן ראויה המכוונת את הרשות בפעולתה. לעומת זאת, הוראה מחייבת, הקובעת מועד לביצוע פעולה, תוצאת הפרתה היא כי לאחר עבור המועד בטלה האפשרות לבצעה. הוראה מנחה, להבדיל מהוראה מחייבת, אינה מלווה בהוראה השוללת את סמכותה של הרשות המינהלית לבצע את המעשה בעבור המועד, ואינה מטילה סנקציה מפורשת עקב האיחור (עע"מ 1386/04 המועצה הארצית לתכנון ובנייה ואח' נ' עמותת נאור ראש העין ואח'; בג"צ 5992/97 ערער ואח' נ' ראש עירית נתניה ואח'). מלבד ההבחנה, הנובעת מלשונו של החוק בכל אחד מן המקרים, הרי שגם תכליתו של החוק יש בה כדי להוביל למסקנה כיצד יש לסווג את ההוראה. כך, למשל, בעע"מ 1386/04 עומדת כב' השופטת פרוקצ'יה על כך שתכליתה של ההוראה שעל הפרק (סעיף 110(ה) לחוק התכנון והבנייה) היא לתחום מסגרת זמן ראויה להחלטותיהם של מוסדות התכנון, ומנגד, נמנעת היא מלהתנות את תקפותן המשפטית של החלטות אלה בעמידה במועדים, מתוך הבנה לאילוצים תחתיהם פועלות הרשויות לא פעם.
7. הדין עם המשיבה כי ההוראה נשוא דיוננו היא הוראה מנחה, או מדריכה, ולא הוראה מחייבת. המסקנה נובעת מלשונה, או ממה שאין בה, היינו המדובר בהוראה שאינה כוללת תוצאה משפטית בשל האיחור. המסקנה נובעת גם מתכליתה. שהרי אין זה מתקבל על הדעת, שאיחור במתן מענה על הבקשה לרישיון יוביל לשלילת הסמכות לדחות את הבקשה לאחר בדיקה מתחייבת. התוצאה כי יהיה על משיב 1 ליתן רישיונות - ולו זמניים - למוסדות חינוכיים בלא כל בחינה באשר לרמת בטיחותם או רמת התברואה בהם, ובלא כל בחינה של טיבם מן הבחינה הפדגוגית, אינה סבירה. משמעות הדבר, העמדת הילדים הלומדים בהם בסיכון פיזי, העמדתם בסיכון של פגיעה בהתפתחותם הרגשית, והעמדתם בסיכון של פגיעה ניכרת בהשכלתם, וממילא פגיעה בסיכוייהם לעתיד בו יוכלו למצות את מלוא כישוריהם.
אכן, כפי שנאמר בעע"מ 1386/04 הנ"ל, גם כשהמדובר בהוראה מדריכה, סטייה ממסגרת המועדים שנקבעה בחוק - עשוייה להצמיח תשתית לביקורת מינהלית ושיפוטית על מהלכיה של הרשות המינהלית הספציפית. כך, למשל, עשויה היא להשפיע על סבירות החלטת הרשות, אולם הכל על פי נסיבות העניין.
ובענייננו, סעיף 10 לחוק מקנה סמכות למשיב 1 להתנות את מתן הרישיון בתנאים שיש לקיימם מראש, כפי שהוא רשאי לקבוע ברישיון תנאים שיש לקיימם לאחר נתינתו. אלא שהוראה זו באה לרבות על התנאים הקבועים בחוק ובתקנות, ואין לפרשה באופן העומד בסתירה לתכלית החוק. רוצה לומר, אין לעגן בה אפשרות למתן רישיון מותנה מבלי שנערכה בדיקה ומבלי שנתקבלו ממצאים באשר להתקיימותם של התנאים הנדרשים על פי דין. כך, למשל, אין זה מתקבל על הדעת שמשיב 1 יעניק רישיון מותנה כאשר טרם התקבל דו"ח פדגוגי, או כאשר נתקבל דו"ח פדגוגי שלילי ובו ליקויים מהותיים, המחייבים את תיקונם קודם למתן הרישיון. כך אין ליתן רישיון מותנה למוסד חינוכי שעבר ממבנה למבנה, ויש צורך לבדוק את מידת התאמתו של המבנה החדש לצורכי התלמידים, וכך אין ליתן רישיון מותנה כאשר המורים או הגננת נעדרי השכלה נדרשת, להבדיל ממקרה בו מרבית ההשכלה נרכשה, וניתן להשלימה במהלך שנת הלימודים. כך גם, טרם ניתנה חוות דעת של לשכת הבריאות המחוזית אין אפשרות ליתן רישיון, ולו זמני, שהרי יהיה זה בניגוד מפורש להוראת סעיף 6 לחוק.
8. מכאן, שאין לקבל את דרך הילוכן של העותרות, לפיה יש להסיק מסקנה אחת - עקרונית ויחידה - מקום בו לא ניתנה החלטה במועד: להעניק למבקש הרישיון רישיון מותנה, יהיו אשר יהיו הנסיבות. מסקנה כזו עשויה להיות בניגוד מפורש להוראות החוק, למשל כאשר אין בפני משיב 1 חוות דעת של לשכת הבריאות, והיא עלולה לסכן את שלומם של התלמידים, כפי שעמדנו על כך לעיל.