העליון קבע כי עיריית הרצליה פעלה ברשלנות בגביית הקנס

השופט ע' פוגלמן:

           לפנינו שתי בקשות רשות לערער על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' סגן הנשיאה ג' גינת), אשר קיבל בחלקו ערעור על פסק דינו של בית משפט השלום בתל אביב-יפו (כב' השופט הבכיר ד' מור). בית המשפט המחוזי אישר את קביעת בית משפט השלום שלפיה עיריית הרצלייה ובאי-כוחה (המבקשים ברע"א 5255/11 והמשיבים ברע"א 5431/11) (להלן: המבקשים) התרשלו כשנקטו בהליכי גבייה מינהלית לפי פקודת המסים (גביה) של קנס שהוטל על אברהם חנוך כרם (המשיב ברע"א 5255/11 והמבקש ברע"א 5431/11) (להלן: המשיב) בגין עבירת חניה מסוג של ברירת משפט, מהטעם שהליכי הגבייה הופעלו לאחר שהקנס התיישן.

           בית המשפט המחוזי קבע כי רשות המבצעת גבייה מינהלית של קנסות שהוטלו כדין אינה רשאית להסתמך על חזקת המצאה בדואר של דרישת תשלום; וכי עליה להוכיח פוזיטיבית שהחייב קיבל את דרישת התשלום - שאם לא כן נקיטתה בהליכי גבייה מינהלית אינה סבירה. לקביעה עקרונית זו יש השלכות רוחב החורגות מעניינם של הצדדים הישירים למחלוקת. על כן הודיע היועץ המשפטי לממשלה על התייצבותו בהליכים שלפנינו. מטעם זה החלטנו - לאחר ששמענו את בעלי הדין ומצאנו כי לא תיפגענה זכויותיהם הדיוניות - לדון בבקשות כאילו ניתנה בהן רשות והוגשו ערעורים לפי הרשות שניתנה. ייאמר כבר עתה כי הנמקתו האמורה של בית המשפט המחוזי אינה יכולה לעמוד.

הרקע הצריך לעניין

1.             ביום 20.8.1997 עבר המשיב עבירת חניה לפי חוק עזר להרצליה (העמדת רכב וחנייתו), התשל"ח-1978. זוהי עבירת קנס שחל עליה פרק ז' לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 (להלן: חוק סדר הדין הפלילי); ושהעונש שהוטל בגינה הוא קנס של 70 ש"ח. בין 6.1.2000 ל-24.12.2001 שלחה עיריית הרצלייה (להלן: העירייה) למשיב שישה מכתבי דרישה לתשלום הקנס לכתובת ברחוב יהודה הנשיא, תל אביב. בשנת 2003 התקשרה העירייה עם משרדי המבקשים 7-2 לצורך גביית קנסות, ואלה (או מי מטעמם) שלחו למשיב מכתבי דרישה נוספים: בין 22.7.2003 ל-24.7.2006 נשלחו מכתבים לכתובת בשדרות נורדאו, תל אביב; ביום 16.3.2004 נשלח מכתב לכתובת ביהודה הנשיא; וביום 24.10.2007 נשלח מכתב לכתובת ברחוב וולמן, תל אביב. מתמצית רישום של מרשם האוכלוסין עולה כי עד יום 24.7.1995 המשיב התגורר ביהודה הנשיא; מיום 24.7.1995 עד 8.6.2005 הוא התגורר בשדרות נורדאו; מיום 8.6.2005 עד 19.9.2007 ברחוב ליבנה, אור יהודה; ומיום 19.9.2007 - ברחוב וולמן.

           בתשובה מיום 12.11.2007 ששלח המשיב לעירייה למכתבה מיום 24.10.2007, ציין כי לא זכור לו שקיבל דו"ח; ביקש לקבל העתק מהדו"ח המקורי ואישורי משלוח בדואר; וסירב לשלם את החוב, שעמד באותה עת על סך כולל של 661 ש"ח. במכתב נוסף ששלח בא-כוח המשיב מיום 9.11.2008 טען המשיב, בין היתר, כי הקנס התיישן וסירב לשלם אותו.

           ביום 16.12.2007 הטילה העירייה עיקול מכוח פקודת המסים (גביה) על חשבון בנק של המשיב המתנהל בבנק דיסקונט; ביום 27.10.2008 הטילה עיקול על חשבונות שניהל בבנק לאומי ובבנק הפועלים; וביום 13.1.2009 - על חשבונו שבבנק מרכנתיל. ביום 12.3.2009 ביצעה העירייה ניסיון לעקל מיטלטלין בביתו של המשיב, והמעקל בא בדברים עם שכניו של המשיב ויידע אותם כי האחרון מסרב לשלם את הקנס.

2.             על רקע עובדות אלו, ולאחר שהתכתבות שניהל המשיב עם באי-כוח העירייה בניסיון להפסיק את הליכי הגבייה לא הועילה, הגיש המשיב לבית משפט השלום בתל אביב-יפו תביעה לפיצויים בגין הנזקים שנגרמו לו מניסיונות הגבייה שלטענתו הייתה לא חוקית, משעה שבוצעו מכוחו של קנס שהתיישן. המשיב טען שקיבל דרישת תשלום לראשונה בשנת 2007; וכי דרישות התשלום שנשלחו קודם לכן - נשלחו לכתובת ביהודה הנשיא בעת שכבר לא גר בה ולכן לא קיבל אותן. המשיב גרס כי אף כשמסר לעירייה שדרישות התשלום נשלחו לכתובת לא נכונה, העירייה לא בררה את כתובתו המעודכנת במרשם האוכלוסין. התנהלות זו, טען המשיב, פגעה בשמו הטוב ובפרטיותו והיא בבחינת רשלנות מצידה של העירייה.

3.             בתום שמיעת ההוכחות, הגיש המשיב בקשה להגשת ראיה נוספת - רישיון נהיגה שהונפק לו ביום 15.12.1997, שבו צוינה הכתובת בשדרות נורדאו כמענו. בית המשפט נעתר לבקשת המשיב להגיש את הראיה בשלב מאוחר זה, בקובעו כי יש בה כדי לשפוך אור על בירור המחלוקת, אך לא איפשר למבקשים להביא ראיות מטעמם לעניין נפקותה.

פסק דינו של בית משפט השלום

4.             בית משפט השלום (כב' השופט הבכיר ד' מור) קיבל את תביעת המשיב וקבע כי עבירת החניה דנן היא מסוג "חטא" שהעונש שהוטל בגינה מתיישן בחלוף שלוש שנים ממועד הטלתו, קרי: ביום 20.8.2000; ולכן, ככל שבוצעו פעולות גבייה לאחר מועד ההתיישנות בלא שנמסרה למשיב הודעה על הקנס או דרישת תשלום העוצרות את מרוץ ההתיישנות, אזי פעולות הגבייה נעשו לכאורה ברשלנות. בית משפט השלום קבע - על סמך סעיפים 229 ו-237(א)(2) לחוק סדר הדין הפלילי ותקנה 44א לתקנות סדר הדין הפלילי, התשל"ד-1974 (להלן: תקנות סדר הדין הפלילי) - כי מוטל על העירייה להוכיח ששלחה למענו של המשיב הודעה על אודות הקנס בדואר רשום. נקבע כי אין די במשלוח הודעות לכתובת שמופיעה ברישומי רשות הרישוי משום שתקנה 13(א1) לתקנות התעבורה, התשכ"א-1961 (להלן: תקנות התעבורה) קובעת כי לגבי שינוי כתובת די במתן הודעה לפקיד מרשם אוכלוסין. נקבע כי אין להתעלם מהרישום ברישיון הנהיגה של התובע מיום 15.12.1997, שם נרשם מענו בשדרות נורדאו, כפי כתובתו במרשם האוכלוסין באותה עת. דא עקא שהעירייה שלחה את דרישות התשלום לפי הכתובת שברחוב יהודה הנשיא. בית המשפט דחה את טענת העירייה שביקשה להסתמך על סעיף 12ב לפקודת המסים (גביה) - הקובע חזקת מסירה כדין במשלוח בדואר רגיל - בקובעו שההודעות שנשלחו למשיב נשלחו מכוח חוק סדר הדין הפלילי ולא מכוח פקודת המסים (גביה); ומכל מקום ההודעות לא נשלחו למען הרשום במרשם האוכלוסין, שרק הוא בגדר ראיה לכאורה לאמיתות תכנו לפי סעיף 3 לחוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק מרשם אוכלוסין). לבסוף נקבע כי העירייה לא הוכיחה שההודעות שנשלחו בדואר רשום נשלחו לכתובת הנכונה. ההודעות נשלחו לכתובת הורי המשיב, שאינו קטין, ואלה אינם מחויבים לגשת למשרד הדואר ולאסוף אותן עבורו. בית המשפט נתן אמון בגרסת המשיב כי נודע לו לראשונה על הקנס בשנת 2007, ובשלב זה הקנס התיישן. על כן, נקבע כי פעולות הגבייה נעשו שלא כדין והן עולות כדי התרשלות.

5.             בית משפט השלום דחה את טענת המשיב בדבר פגיעה בשמו הטוב מכוח חוק איסור לשון הרע, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק איסור לשון הרע), בקובעו כי עומדת למבקשים הגנת סעיף 13(9) לחוק זה, שעניינה פרסום שמפרסם חייב לעשות על פי דין, היתר או הוראה של רשות; וכן דחה את הטענה בדבר פגיעה בפרטיותו בקובעו כי עומדת למבקשים הגנת סעיף 18(1) לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הגנת הפרטיות) הקובע כי פגיעה בפרטיות שנעשתה בדרך של פרסום מוגן לפי סעיף 13 לחוק איסור לשון הרע תהיה מוגנת מתביעה. אשר לעוולת הרשלנות, קבע בית המשפט כי המבקשים כולם התרשלו בכך שהטילו עיקולים על חשבונותיו של המשיב, וחייב אותם, ביחד ולחוד, לשלם לו סך של 50,000 ש"ח ושכר טרחת עורך-דין בסך 20,000 ש"ח.

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

6.             המבקשים ערערו על פסק דינו של בית משפט השלום. בפתח פסק הדין הגדיר בית המשפט המחוזי (כב' סגן הנשיאה ג' גינת) את השאלה שבמחלוקת באופן הבא: "האם רשאית רשות מינהלית לגבות מינהלית קנס, כאשר קיימת מחלוקת בשאלת ההתיישנות ואין בידי הרשות ראייה פוזיטיבית למשלוח דרישות תשלום לחייב בתוך תקופת ההתיישנות?". בפתח הדיון קבע בית המשפט המחוזי כי בדין קיבל בית משפט השלום את הראיה הנוספת - רישיון הנהיגה של המשיב - מאחר שיש בה כדי לסייע לבירור המחלוקת, אולם שגה כשייחס לה משקל מכריע בלא לתת למבקשים הזדמנות להביא ראיות להתמודד עמה. בית המשפט הוסיף כי אם ראיה זו הייתה שיקול מכריע בהחלטתו בערעור, הוא היה מורה על ביטול פסק דינו של בית משפט השלום ומשיב אליו את הדיון לצורך שמיעת ראיות נוספות. כמו כן קבע בית המשפט המחוזי כי הוא מוכן לקבל את טענת המבקשים שבין השנים 2000-1997 הם היו רשאים לשלוח את דרישות התשלום לכתובת המשיב המופיעה ברשות הרישוי; וכן את טענתם שתקנה 13(א1) לתקנות התעבורה - הקובעת שדי בעדכון מרשם האוכלוסין בשינוי כתובת ואין חובה לעדכן את רשות הרישוי בנפרד - הותקנה בשנת 2007, ולא היה מקום להסתמך עליה. עם זאת, מצא בית המשפט כי אין בטעויות אלה כדי להביא לקבלת הערעור. הטעם לכך, לשיטת בית המשפט המחוזי, הוא שרשות אינה רשאית לנקוט בהליכי גבייה מינהלית של קנס בתום תקופת ההתיישנות, כל עוד אין בידיה ראיה פוזיטיבית שהחייב קיבל את דרישות התשלום העוצרות את מרוץ ההתיישנות.

7.             בית המשפט המחוזי הטעים כי פקודת המסים (גביה), שמכוחה פעלה העירייה לגביית הקנס, היא הוראה ייחודית שיש בה משום הגבלה ניכרת של זכויות היסוד של החייב. פקודה זו מאפשרת לעירייה לגבות חוב ללא ביקורת של ערכאה שיפוטית קודם להליכי הגבייה. נוכח הכוח החריג הניתן לרשות, קבע בית המשפט, עליה להפעילו לפי אמות מידה של סבירות מינהלית. על כן קבע כי "כאשר רשות מקומית מבקשת לעשות שימוש בסמכות הגביה המינהלית עליה לעשות שימוש בסמכות זו רק לאחר שברור כי דרישת החוב מהאזרח אכן הגיעה לידיו במועד" (פסקה 25 לפסק הדין). לשיטת בית המשפט המחוזי, "החלטה של רשות מקומית לנקוט בהליכים לגביה מינהלית כאשר היא מסתמכת, לשם קביעה שהחוב עדיין בר תוקף, על חזקות שבדין, היא החלטה החורגת ממתחם הסבירות". אמנם בית המשפט היה ער לכך שכאשר מדובר בקנס שהוטל במסגרת הליך פלילי, דרך המלך לגבותו היא באמצעי גבייה מינהלית. אולם כאשר הרשות התעכבה בגביית הקנס וחלפה תקופת ההתיישנות, אין היא יכולה להסתמך עוד על חזקות שבדין לעניין מסירת הודעות העוצרות את מרוץ ההתיישנות. בית המשפט הטעים:

"רשות מינהלית כמו רשות מקומית, אינה יכולה לבקש לפגוע בזכות חוקתית, מבלי להוכיח ידיעה בפועל (אלא תוך הסתמכות על ידיעה קונסטרוקטיבית הנגזרת מחזקה), בשעה שהפגיעה בזכות החוקתית נעשית על יסוד שיקול הדעת של הרשות בלבד, ללא ביקורת חיצונית כלשהי.

הדין מאפשר לפגוע בזכות חוקתית גם בהעדר ידיעה בפועל של האדם, אלא על יסוד ההנחה של ידיעה קונסטרוקטיבית הנשענת על חזקה שבדין. הדין מאפשר לפגוע בזכות חוקתית על יסוד שיקול הדעת של הרשות המינהלית עצמה, בדרך של גביה מינהלית, גם ללא ביקורת שיפוטית. השילוב של השניים אינו אפשרי בעיניי" (פסקאות 39-38 לפסק הדין).