1. בפניי בקשה לאישור תובענה מינהלית כתובענה ייצוגית לפי סעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-2006.
התובענה
2. המבקשת עובדת כמתכנתת מחשבים שכירה. במסגרת תנאי עבודתה העמיד המעסיק של המבקשת לרשותה רכב צמוד. סיווגו של הרכב בהתאם לתוספת לתקנות מס הכנסה (שווי השימוש ברכב), תשמ"ז-1987 (להלן -
התקנות העיקריות) היה בקבוצת מחיר 2. ביום 31.12.07 התפרסם ברשומות תיקון לתקנות העיקריות (תקנות מס הכנסה (שווי השימוש ברכב) (תיקון), תשס"ח-2007; להלן -
התיקון או
תיקון תשס"ח). התיקון העלה את שווי השימוש החודשי ברכב צמוד, באמצעות עדכון הסכומים הנקובים בתוספת לתקנות העיקריות, והוסיף קטגוריה חדשה של שווי שימוש באופנוע שסיווגו L3. תקנה 3 לתיקון קבעה את הסכומים החדשים של שווי השימוש לכל אחת מקבוצות המחיר לאחר ההעלאה, ותקנה 4 לתיקון קבעה, כהוראת שעה לשנים 2010-2008, סכומי העלאה מתונים יותר של שווי השימוש באותן שנים. בתקנה 5 לתיקון נאמר כי הסכומים הנקובים בתקנות 3 ו-4 הנ"ל (היינו ההעלאה הסופית החל משנת 2011 והעלאות הביניים בשנים 2010-2008) יהיו כפופים לתקנה 3 לתקנות העיקריות, שהורתה כי "
הסכומים שבתקנה 2(ב) ושבתוספת יתואמו ב-1 בינואר בכל שנת מס". תקנה 6 לתיקון קבעה כי תחילתו תהיה ביום 1.1.08, למחרת פרסומו ברשומות.
3. ביום 3.1.08, יומיים לאחר תחילתו של התיקון, נשלח אל המעבידים ולשכות השירות חוזר מאת סמנכ"ל בכיר לשומה וביקורת ברשות המסים, ובו פירוט העדכונים הנוגעים לחישוב מס הכנסה בשנת המס 2008 (להלן -
החוזר). במבוא לחוזר הוסבר כי "
הנתונים עודכנו (למעט נקודת זיכוי ותקרות הכנסה) עפ"י סעיף 120ב לפקודה בשיעור המדד: 2.79%". פסקה 14 לחוזר עסקה בשווי השימוש ברכב לאחר העלאת הסכומים בתיקון, והציגה בטבלה את הסכומים המעודכנים לכל אחת מקבוצות המחיר. סכומים אלה שונים מהסכומים המופיעים בתיקון. בתקנה 4(1) לתיקון, שקבעה את הוראת השעה לשנת המס 2008, נאמר כי שווי השימוש החודשי בשנה זו יהיה כדלקמן: קבוצת מחיר 1 - 1,380 ש"ח; קבוצת מחיר 2 - 1,530 ש"ח; קבוצת מחיר 3 - 2,100 ש"ח; קבוצת מחיר 4 - 2,570 ש"ח; קבוצת מחיר 5 - 3,580 ש"ח; קבוצת מחיר 6 - 4,590 ש"ח; קבוצת מחיר 7 - 5,820 ש"ח; אופנוע שסיווגו L3 - 750 ש"ח. בחוזר, לעומת זאת, הופיעו הסכומים הבאים: קבוצת מחיר 1 - 1,420 ש"ח; קבוצת מחיר 2 - 1,570 ש"ח; קבוצת מחיר 3 - 2,160 ש"ח; קבוצת מחיר 4 - 2,640 ש"ח; קבוצת מחיר 5 - 3,680 ש"ח; קבוצת מחיר 6 - 4,720 ש"ח; קבוצת מחיר 7 - 5,980 ש"ח; אופנוע שסיווגו L3 - 260 ש"ח. סכומים אלה שבחוזר מבטאים את שיעור עליית מדד המחירים לצרכן בשנת 2007 - 2.79% - כשהוא מוכפל בסכומים הנקובים בתקנה 4(1) לתיקון, תוך עיגול סכומים כאמור בתקנה 3(ב) לתקנות העיקריות. ככל שמדובר ברכבה הצמוד של המבקשת, המשתייך לקבוצת מחיר 2, מדובר בהפרש של 40 ש"ח לחודש, המסתכם ב-480 ש"ח לשנה שנוספו להכנסתה החייבת במס של המבקשת. בהינתן ששיעור המס השולי החל על הכנסתה החייבת של המבקשת הנו כ-35%, המשמעות מבחינתה של ההפרש האמור הנה חיוב במס בגין כל שנת 2008 בסך כולל של 168 ש"ח.
4. התובענה האישית של המבקשת נגד המדינה הנה להשבת סכום המס האמור (168 ש"ח) שנגבה ממנה בשנת 2008, לטענת המבקשת שלא כדין. סעד נוסף המתבקש בתובענה הנו הצהרה שלפיה המדינה לא הייתה רשאית לחשב את שווי השימוש ברכב לשנת 2008 על פי הסכומים המופיעים בחוזר אלא אך ורק על פי הסכומים המופיעים בתיקון. לטענת המבקשת, ההיגיון הכלכלי והמשפטי מחייבים לפרש את תיקון תשס"ח כך שהוראת ההצמדה הנכללת בו אינה מכוונת לחול על שנת 2008 בה יושם התיקון לראשונה. שנה זו נפתחה למחרת פרסום התיקון ברשומות, ולפיכך לא התעורר לגביה כל צורך בהצמדה, ויהיה זה בלתי חוקי ובלתי סביר בעליל להחיל עליה את הוראת התקנות בדבר תיאום למדד "
ב-1 בינואר בכל שנת מס". פירושו של "תיאום למדד" הנו הוספת "
ההפרש בין המדד שפורסם לאחרונה לפני סוף התקופה לבין המדד שפורסם לאחרונה
לפני תחילת התקופה, מחולק במדד שפורסם לאחרונה
לפני תחילת התקופה" (סעיף 1 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] (להלן -
הפקודה), ובדומה סעיף 120ב לפקודה; ההדגשות הוספו). מכאן, שלא ניתן לתאם למדד האחרון שהתפרסם לפני יום 1.1.08 אלא סכום שעמד בתוקף לכל אורך שנת 2007. הסכומים בהם נוקב התיקון לגבי שנת 2008 אינם עונים על דרישה זו. סכומים אלה כלל לא עמדו בתוקף במהלך שנת 2007, ויש לראותם כסכומים בסיסיים ומוחלטים גם יחד, המגלמים בתוכם את כל ההתפתחויות שאירעו עובר לקביעתם, לרבות שינויי מדד. ממילא יש להחיל את הוראת התיאום למדד על שנת 2009 ואילך. המבקשת נתלית בין היתר בעובדה שוועדת הכספים של הכנסת סירבה בתחילה לאשר את בקשת משרד האוצר להעלאת שווי השימוש ברכב, ואישורה של הוועדה להעלאה ניתן רק לאחר שבאוגוסט 2007 הושגו הסכמות בין יו"ר הוועדה לבין משרד האוצר בדבר שיעור העלאה מתון יותר משיעור ההעלאה שביקש משרד האוצר. המבקשת בדעה כי אישור הוועדה (שבלעדיו אין לתיקון תוקף) ניתן לגבי שנת 2008 לסכומים המוחלטים שהופיעו בהסכמה עם משרד האוצר. עוד נסמכת המבקשת על העובדה שבהזדמנות קודמת, בעקבות העלאת סכומי שווי השימוש ביום 1.3.05, ביצעה רשות המסים את חישוב ההצמדה למדד רק מיום זה ולא מתחילת שנת 2005.
הבקשה לאישור תובענה ייצוגית
5. הקבוצה שבשמה מתבקש אישור התביעה כתובענה ייצוגית מוגדרת על ידי המבקשת ככל עובד ששילם מס הכנסה לרשות המסים בגין רכב צמוד שהעמיד לו מעסיקו במהלך שנת 2008, וכל מעסיק ששילם לעובדו במהלך שנת 2008 שכר שבו גולם (באופן מלא או חלקי) מס הכנסה בגין רכב צמוד כאמור. הבקשה לאישור התובענה הייצוגית מנומקת, מצד אחד, במספר הגדול של הנישומים והמעסיקים העונים על ההגדרה הנזכרת (כ-260,000 איש לפי פרסום רשמי של רשות המסים) ובנזק המצרפי העצום שנגרם לכולם יחד כתוצאה מגביית המס שלא כדין, ומצד שני, בסכום הנזק האישי הנמוך מאוד של כל אחד מחברי קבוצת התובעים, המסתכם בעשרות ש"ח בלבד ואינו מצדיק הגשתן וניהולן של תביעות אישיות או בקשות אישיות להחזר מס על ידי כל אחד מחברי הקבוצה. לדברי המבקשת, שאלת חוקיותו של החוזר פשוטה לבירור, מעוררת שאלות מרכזיות משותפות לכל קבוצת התובעים, והעובדות הצריכות להכרעה בה אינן מורכבות. בה בעת, סיכויי התובענה גבוהים ביותר לאור הוראותיו הברורות של התיקון, והגשת התובענה על ידה נעשתה בתום לב, לאחר בדיקה יסודית של העובדות הרלוונטיות ולאחר שהמבקשת פנתה למשיבה ולא זכתה לקבל ממנה מענה ענייני לתלונותיה המוצדקות.
התגובה לבקשה
6. בתגובה לבקשה טוענת המדינה כי התביעה משוללת יסוד ונוגדת את לשון התיקון, את תכליתו ואת הדיונים וההסכמות שהובילו אליו. בנוסף, התביעה אינה עונה על התנאים הנדרשים בחוק תובענות ייצוגיות לשם אישורה של תובענה ייצוגית.
7. המדינה מסבירה כי תיקון תשס"ח הנו חלק מרפורמה מקיפה לצמצום הפערים החברתיים ולהגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה, שגובשה במשרד האוצר ואושרה בהחלטת הממשלה מס' 1134 מיום 4.2.07. אחד מעיקרי ההחלטה הנו חלוקה שוויונית של נטל המס באמצעות העלאת שווי השימוש ברכב צמוד (מהלך שיגדיל את הכנסות המדינה ממסים) כנגד הפחתת שיעורי מס הכנסה ליחידים. העלאת שווי השימוש נועדה להביא אותו לסכום המתקרב לערך הריאלי של ההטבה, המוגבלת ל-10% בלבד מהעובדים השכירים, רובם מהשכבות החזקות. סמוך לאחר החלטת הממשלה הוגשה על ידה לכנסת (באפריל 2007) הצעת חוק ליישום עקרונות הרפורמה, בה הוזכר גם נושא העלאת שווי השימוש ברכב והקשר שאינו ניתן לניתוק בינו לבין הפחתת שיעורי המס (הצעת חוק להגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה ולצמצום פערים חברתיים (מס הכנסה שלילי, פנסיה חובה, הפחתת שיעורי המס ותיקוני חקיקה), תשס"ז-2007). לאחר מכן התקיימו דיונים בנוגע לרפורמה בוועדת הכספים של הכנסת ובפורומים נוספים. סכומי שווי השימוש המעודכנים שנדונו בכל המסגרות הללו, ובכלל זה בממשלה ובוועדת הכספים, התבססו כולם על מונחי שנת 2007; כשם שחישובי אובדן הכנסות המדינה בגין הפחתת שיעורי המס נערכו גם הם במונחים נומינליים של שנת 2007. בחודש אוגוסט 2007 הושגה הסכמה בין משרד האוצר לבין יו"ר ועדת הכספים באשר לעקרונות הרפורמה. ההסכמה כללה פשרה בין סמנכ"ל רשות המסים לבין יו"ר ועדת הכספים לעניין סכומי שווי השימוש ברכב מקבוצות מחיר 3-1, לפיה העלאתם תהיה בשיעור מתון יותר מהשיעור שעליו החליטה הממשלה (לגבי קבוצות מחיר 7-4 לא חל שינוי לעומת החלטת הממשלה). ההסכמה פירטה את סכומי ההעלאה בתקופת המעבר (העלאה הדרגתית בשנים 2010-2008 והעלאה קבועה החל משנת 2011). כל הסכומים הללו היו במונחי שנת 2007, שכן באותה עת (אוגוסט 2007) לא היה ידוע שיעור עליית המדד השנתי ב-2007, התלוי במדד עתידי שהתפרסם רק במחצית דצמבר 2007. סיכום יתר חלקיה של הרפורמה (בנושאי מס ההכנסה השלילי ופנסיית החובה) הצריך זמן נוסף, מה שגרם לכך שההצבעה בוועדת הכספים התקיימה ביום 27.11.07, לאחר פגרת הקיץ של הכנסת ולאחר תקופת החגים. גם הנתונים שהוצגו לוועדת הכספים בנוגע להפחתת שיעורי המס ובנוגע להעלאת שווי השימוש, היו כולם בערכים נומינליים של שנת 2007. מאחר שהתיאום הנדרש למדד הנו תיאום שנתי, לא היה טעם לתאם את הסכומים למועד החלטת הוועדה, שהתקבלה באמצע השנה, וביצוע ההצמדה הושאר לסוף השנה. ביום 18.12.07 התקבל בכנסת תיקון מס' 160 לפקודה בדבר הפחתת שיעורי המס. ביום 25.12.07 חתם שר האוצר על התיקון לתקנות בדבר העלאת שווי השימוש ברכב. יומיים לאחר מכן, ביום 27.12.07, התפרסם ברשומות התיקון לפקודה, וכעבור ארבעה ימים נוספים, ביום 31.12.07, התפרסם ברשומות התיקון לתקנות.
המדינה רואה ברפורמה מקשה אחת השומרת על איזון פנימי בין ההכנסה הנוספת לאוצר המדינה בעקבות ההעלאה ההדרגתית של שווי השימוש ברכב, לבין הקיטון בהכנסות המדינה בעקבות הפחתת שיעורי המס, והכול לשם הגשמת תכלית הרפורמה של צמצום הפערים החברתיים במשק. מאחר שהפחתת שיעורי המס בתיקון לפקודה הוצמדה לשיעור עליית המדד בשנת 2007 יש, לסברת המדינה, לבצע הצמדה דומה של סכומי שווי השימוש ברכב הקבועים בתיקון לתקנות, שאם לא כן תופר ההרמוניה החקיקתית וייווצר עיוות של ההיגיון הכלכלי המונח בבסיס הרפורמה. יתרה מכך, כאשר מדובר ברכב צמוד מקבוצת מחיר 2, כמו רכבה של המבקשת, בו מחזיקים מרבית העובדים המקבלים את ההטבה (68%), העלאת שווי השימוש בשנת 2008 נעשתה בצורה מתונה מאשר הפחתת שיעור מס ההכנסה, כך שבסופו של דבר שכרו נטו של העובד גדל.
המדינה סבורה כי הפרשנות האמורה של תיקון תשס"ח מתחייבת לא רק מתכליתו אלא גם מלשונו. תקנה 3(א) לתקנות העיקריות קבעה (במועדים הרלוונטיים): "
הסכומים שבתקנה 2(ב) ושבתוספת יתואמו ב-1 בינואר בכל שנת מס", ולא החריגה לצורך זה את שנת 2008, אף שסכומי שווי השימוש בשנה זו, כפי עדכונם בתיקון, נכללו אף הוא בתוספת לתקנות העיקריות (שתוקנה אף היא במסגרת התיקון). זאת ועוד, התיקון לא הסתפק בתקנה 3(א) לתקנות העיקריות. על מנת להסיר ספק הורתה תקנה 5 לתיקון: "
על הסכומים הנקובים בתקנות 3 ו-4 תחול תקנה 3 לתקנות העיקריות", ובכך חיזקה את ההכפפה של סכומי שווי השימוש ברכב לשנת 2008 - הנקובים בתקנה 4(1) לתיקון - להוראת התיאום למדד שבתקנה 3(א) לתקנות העיקריות.
8. המדינה סבורה כי הפרשנות הניתנת על ידה לתיקון הנה ברורה ומתחייבת. ממילא לא מתקיים לשיטתה תנאי יסודי לאישור תובענה ייצוגית, והוא קיומה של "
אפשרות סבירה" לכך שאותן "
שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה... יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה" (סעיף 8(א)(1) לחוק תובענות ייצוגיות). כמו כן, לדעת המדינה אין לאפשר למבקשת לעקוף באמצעות הגשת תובענה ייצוגית את ההליכים הייחודים הקבועים בדין לתקיפת שומת מס הכנסה, דהיינו הגשת השגה לפקיד השומה וערעור לבית המשפט המחוזי. בנוסף, לא מתקיים בענייננו תנאי נוסף לאישור תובענה ייצוגית: "
תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין" (סעיף 8(א)(2) לחוק תובענות ייצוגיות), שכן שאלת הזכאות להחזר מס טעונה חישוב פרטני בהתאם לנתוניו האישיים של כל נישום. קושי נוסף המכביד, לשיטת המדינה, על בירור התובענה הייצוגית הוא חובת הסודיות הגורפת המוטלת בפקודה על רשויות המס לגבי כל מידע שברשותן בנוגע לנישום, דבר המונע בדיקה פרטנית של חברי קבוצת התובעים במסגרת ההליך דנן.
התשובה לתגובה
9. במענה לתגובת המדינה טוענת המבקשת כי פרשנות המדינה לתיקון נוגדת את לשונו, את הגיונו ואת כוונת מתקיניו (שר האוצר וועדת הכספים שאישרה את התיקון). גם אם נכונה הטענה שפקידי משרד האוצר ורשות המסים שהופיעו בפני ועדת הכספים סברו שהסכומים שצוינו לגבי שנת 2008 אינם סופיים, הרי הדבר לא נאמר לחברי ועדת הכספים שאישרו את התיקון. המדינה, טוענת המבקשת, נמנעה מלהציג מסמך כלשהו, תהא זו החלטת הממשלה מפברואר 2007 או הטבלאות שהוצגו (ככל שהוצגו) בפני חברי ועדת הכספים, בו נכתב שסכומי שווי השימוש ברכב לשנת 2008 יוצמדו לעליית המדד במהלך כל שנת 2007. כך במיוחד בשים לב לעובדה שבעוד שהחלטת הממשלה ביקשה להעלות את שווי השימוש כבר בשנת 2007, הסיכום בין סמנכ"ל רשות המסים לבין יו"ר ועדת הכספים, אותו אישרה מאוחר יותר הוועדה, דחה את תחילת ההעלאה לשנת 2008. מכל מקום, בעוד החלטת הממשלה התקבלה בפברואר 2007, והסיכום (הנוקב בסכומים שונים מאלה של החלטת הממשלה, בין היתר בהסתמך על נתונים מאוחרים ממאי 2007) הנו מאוגוסט 2007, בפועל ההצמדה שבוצעה על ידי המדינה הנה ממדד חודש ינואר 2007, המוקדם לכל המועדים הנזכרים. המבקשת מדגישה את מועד תחילת התיקון - 1.1.08 - וטוענת כי מאחר שמועד זה נקבע במפורש בתיקון, לא ניתן להקדים את תחילת ההצמדה ממנו, אף אם הליכי החקיקה לגביו החלו קודם לכן, ואין סמכות לפקידי משרד האוצר ורשות המסים לקבוע מועד הצמדה שונה. עוד לטענתה, מאחר שבמועד חתימת שר האוצר על התיקון (25.12.07) כבר היה ידוע מדד חודש נובמבר 2007, לא הייתה מניעה לציין בגוף התיקון את הסכומים הריאליים המתואמים למדד חודש ינואר 2007.
המבקשת חולקת על הנחת היסוד של המדינה בדבר קיומו של מתאם בין הגדלת המס כתוצאה מהעלאת שווי השימוש ברכב לבין הקטנת המס כתוצאה מהפחתת שיעורי המס. בסיכום בין סמנכ"ל רשות המסים לבין יו"ר ועדת הכספים נאמר כי הקטנת המס תסתכם בלמעלה מ-3 מיליארד ש"ח בעוד הגדלת המס תעמוד על כ-2 מיליארד ש"ח. בנוסף, מדרגת המס המופחתת שנקבעה ביום 27.12.07 בתיקון מס' 160 לפקודה עודכנה על ידי רשות המסים לראשונה בשנת המס 2009, ולא בשנת המס 2008 כפי שנעשה לגבי שווי השימוש ברכב. לגבי חלק אחר של הרפורמה - מס הכנסה שלילי - נקבעה בחוק הצמדה למדד חודש יוני 2007 ולא למדד חודש ינואר 2007.
גם הפרשנות הניתנת על ידי המדינה להוראת התיאום שבתקנות אינה מקובלת על המבקשת. לדידה של המבקשת, הוראת התיאום בתקנה 3 לתקנות העיקריות מתייחסת, הן מבחינת לשונה והן מבחינת תכליתה, לסכומים שעמדו בתוקף בשנת המס הקודמת, והתיאום למדד נועד למנוע את שחיקתם האינפלציונית. ממילא אין תחולה לתקנה 3 שעה שמדובר בסכומי שווי השימוש ברכב שנקבעו במהלך שנת 2007 ואושרו בימים האחרונים שלה, וכך גם לא יכולים היו להישחק. לכל היותר, התקנה סובלת לצד הפרשנות של המבקשת גם את הפרשנות של המדינה, ובבחירה בין שתי דרכי הפרשנות עדיפה זו של המבקשת המיטיבה עם הנישום.
בניגוד למדינה, סבורה המבקשת כי אין מניעה להגשת תובענה ייצוגית להשבת מס הכנסה שנגבה שלא כדין, וכי תובענה שכזאת אינה נחסמת על ידי דרכי ההשגה והערעור שבפקודה. לטענת המבקשת, קבלת עמדת המדינה תהפוך לאות מתה את חוק תובענות ייצוגיות, המכיר במפורש (בפרט 11 לתוספת השניה) באפשרות להגיש תובענה ייצוגית "
נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר". הוראת חוק ברורה זו אינה מאפשרת להסתמך על הפסיקה שקדמה לחוק תובענות ייצוגיות ושללה הגשת תובענה ייצוגית על ידי נישום שלא נקט בהליך השומתי הקבוע בפקודה, מה עוד שכאשר מדובר בסכומי השבה קטנים של מאות ש"ח בודדים לכל נישום, כפי שהדבר הוא במקרה הנוכחי, אין לנישום כדאיות כלכלית לנקוט בהליכי ההשגה והערעור שבפקודה, והתוצאה המעשית מקבלת עמדת המדינה תסכל כל היתכנות של השבת מס שנגבה על ידה שלא כדין. יתר על כן, הכרעתו של פקיד השומה בהליך שומתי מוגבלת לשאלות חשבונאיות-מקצועיות ואינה יכולה לעסוק בשאלת חוקיות המס, שהיא שאלה משפטית שפקיד השומה כפוף לגביה להנחיות המקצועיות של הנהלת רשות המסים אשר קבעה את ההוראה הנגועה באי-חוקיות. ועוד, ההכרעה בהליך שומתי חלה על כלל הנישומים (להבדיל מהנישום שנקט בהליך) מכאן ולהבא, בעוד תובענה ייצוגית תאפשר לכלל ציבור הנישומים לזכות בהשבת המס שנגבה מהם שלא כדין.
על טענות המדינה בדבר הצורך בחישוב פרטני לגבי כל נישום ובדבר חובת הסודיות המונעת את בירור התובענה הייצוגית, עונה המבקשת בכך שההכרעה הנדרשת בתובענה מוגבלת לשאלה המשפטית העקרונית של חוקיות העלאת שווי השימוש ברכב. החישוב הפרטני של הזכאות להחזר מס ושל גובה ההחזר בעקבות ההכרעה העקרונית, אינו אמור להתבצע לא על ידי בית המשפט ולא על ידי רשות המסים, אלא על ידי לשכות השירות, שהן אלה שביצעו את חוזר סמנכ"ל רשות המסים מיום 3.1.08 נושא התובענה אשר נשלח אליהן, והן אלה שיבצעו כעת את אותה פעולה במהופך מול כל נישום ונישום. בנוסף, עמדת המדינה חותרת תחת הוראת חוק תובענות ייצוגיות המאפשרת להגיש תובענה ייצוגית להשבת כספי מס שנגבו שלא כדין, והיא גם מתעלמת מהסמכות הרחבה של בית המשפט בסעיף 20 לחוק לקבוע את דרך ההוכחה הפרטנית של הזכאות לסעד ותשלום פיצוי כספי, סמכות שנועדה במפורש להתגבר על טענות מהסוג שמעלה המדינה.