מונחת לפניי בקשת עיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב-יפו (עת"מ 7298/07-13
מפי כב' השופט מ' יפרח) עד להכרעה בערעור על פסק הדין שהוגש לבית משפט זה.
2. המשיב הוא רופא שהשלים מסלול התמחות ברפואת ריאות כולל הבחינות הנדרשות. עם זאת הוא לא עמד במבחן שלב ב' ברפואה פנימית. תחילתה של הבקשה בפניית המשיב למועצה המדעית של ההסתדרות הרפואית בישראל בבקשה להעניק לו תואר של מומחה במחלות ריאה (להלן: המועצה המדעית). המועצה המדעית היא הגוף הממונה על פי דין על התמחות והתמקצעות הרופאים במדינת ישראל והממליץ למנכ"ל משרד הבריאות על הענקת תואר מומחה. המועצה המדעית סירבה לבקשתו. עמדתה הייתה כי עולה מתקנות הרופאים (אישור תואר מומחה ובחינות) התשל"ג-1973 (להלן: תקנות הרופאים) שהתמחות במחלות ריאה היא "מקצוע על", ולכן נדרש המשיב לקבל תחילה גם תואר מומחה ב"מקצוע ראשי" של רפואה פנימית שמהווה בסיס למקצוע העל. ואולם, המשיב אינו זכאי לתואר מומחה ברפואה פנימית משלא עמד בהצלחה בבחינת שלב ב' במקצוע זה כנדרש בתקנות הרופאים. המשיב ערר על החלטת המועצה המדעית לפני ועדת הערר של ההסתדרות הרפואית בישראל, שאימצה את עמדת המועצה ודחתה את ערר המשיב. כלפי החלטת הועדה הגיש המשיב עתירה לבית המשפט המנהלי בתל אביב-יפו.
בעתירתו טען המשיב כי הוא עומד בכל הדרישות להכרה בו כמומחה במחלות הריאה למעט עמידה בבחינת שלב ב' ברפואה פנימית. באשר לאחרונה, טען המשיב כי היא אינה מפורטת בתקנות הרופאים אלא זו מדיניות של המועצה המדעית. לטענתו, מומחה במחלות ריאה אינו מוגדר מפורשות כ"מקצוע על" בתקנות הרופאים, אלא הוא יכול להיחשב גם מקצוע ראשי. לכן, לשם הכרה כמומחה למחלות ריאה, אין הכרח על פי תקנות הרופאים כי יקבל גם תואר מומחה ברפואה פנימית, אלא רק אם רצונו שיוכרו לו שני תארי מומחיות.
3. בית המשפט לעניינים מנהליים נדרש לפרשנות תקנות הרופאים והגדרות "מקצוע על" לעומת "מקצוע ראשי". מסקנתו הייתה כי אין הגדרה ברורה בתקנות לכל אחד ממקצועות אלו וכי בהיעדרה אין מקום לדחות את עמדת המשיב ולחייבו לעמוד בבחינות שלב ב' הנדרשות רק עבור מקצוע על. עוד נקבע שניתן להכיר במומחה למחלות ריאה כמקצוע על או כמקצוע בראשי, בהתאם למסלול ההתמחות שנבחר. על כן, בית המשפט המנהלי קיבל את עתירת המשיב והורה על ביטול החלטת ועדת הערר לפיה אין לדון בעניינו של המשיב כל עוד לא עמד בבחינת שלב ב'. עם זאת ציין כי הוא אינו נעתר לבקשת המשיב ליתן צו המעניק לו תואר מומחה מאחר שהמועצה המדעית אינה הגורם המוסמך להענקתו כי אם מנכ"ל משרד הבריאות.
בעקבות פסק הדין, פנה המשיב אל המועצה המדעית בבקשה כי תכנס את הועדה המקצועית המתאימה על מנת שזו תדון בבקשתו לקבל תואר מומחה במחלות ריאה. על רקע זה ומאחר שעל המועצה ליתן המלצה בעניינו של המשיב ובכלל זאת להתחשב בפסק הדין קמא, הגישה המבקשת בקשה לבית המשפט לעניינים מנהליים לעכב את ביצוע פסק הדין. ביום 28.11.13 הציע בית המשפט המנהלי הצעה לפיה: "יודיעני המשיב אם יסכים לכך כי במידה והגורם המוסמך יעניק לו את התואר מומחה במחלות ריאה אך לאחר מכן הערעור על החלטתי בתיק זה יתקבל - יישלל ממנו לאלתר תואר המומחה." המשיב הסכים להצעה, ובסמוך לכך דחה בית המשפט המנהלי את בקשת עיכוב הביצוע, בקובעו:
"משחשש אי ההפיכות הוסר מסדר היום (היינו: מאזן הנוחות אינו נוטה לעבר המבקשות), הרי שגם אם קיימים סיכויי הצלחה לערעור -אני סבור כי אין מקום להתלות את פועלה של ההחלטה המורה למבקשת 1 ליתן המלצתה על בקשת המשיב להכרה בתוארו (יהא תוכן ההמלצה כאשר יהיה ובכך אין איש מתערב). על כן, הבקשה נדחית.."
4. לצד הגשת ערעור על פסק הדין לבית משפט זה, הגישה המועצה המדעית בקשת עיכוב ביצוע נוספת. בטיעוניה מפרטת המועצה את השגיאות שנפלו לדעתה בפסק דינו של בית המשפט המנהלי, שמחייבות את התערבותו של בית משפט זה. המועצה מעריכה שסיכויי הערעור להתקבל גבוהים - גם בשאלה הפרשנית וגם בשאלת הסעד. לעמדתה, ההכרעה לגבי אופן פרשנות של תקנות הרופאים שגויה שכן היא חסרה התייחסות להיסטוריה החקיקתית של התקנות, לעמדתה העקבית והמתמשכת של הרשות ולאומד דעתו של המשיב עצמו כמשתקף מהתנהלותו, למשל כאשר נרשם לבחינת שלב ב' ברפואה פנימית. כל אלו מעידים לדעת המועצה המדעית כי לשם השגת תואר מומחה במחלות ריאה, יש לעמוד בכל חובות ההתמחות לרבות בחינת שלב ב' ברפואה פנימית . גם באשר לסעד שנפסק - ביטול ההחלטה המנהלית של המועצה ושל ועדת הערר - טוענת המועצה שפסק הדין שגוי. לטענתה לא היה על בית המשפט המנהלי לבטל את החלטת המבקשות על בסיס השאלה האם עמדת המשיב מופרכת או לא. השאלה שעומדת להכרעה במשפט המנהלי היא האם ההחלטה המנהלית הייתה כה בלתי סבירה עד כי יש לפסול אותה. לעמדתה התשובה לכך שלילית ולכן לא היה על בית המשפט להתערב.
המועצה המדעית מוסיפה שגם מאזן הנוחות נוטה לכיוון עיכוב ביצוע פסק הדין, שאחרת יגרם מצב בלתי הפיך. לטענתה, לאחר שהמשיב יקבל תואר של מומחה במחלות ריאה, אם בסופו של יום יתקבל הערעור וייקבע כי היה מקום לחייבו בהשלמת חובות ההתמחות ברפואה פנימית, תיגרם פגיעה בלתי הפיכה לאינטרס הציבורי. חולים לא יוכלו לבוא בטרוניה למשיב על הטיפול שניתן להם בתקופת המומחיות, ומעסיקו של המשיב עשוי לשאת באחריות לכך. אין לדעתה מקום לאפשר מעין "מומחיות זמנית" כתלות בהכרעה בערעור, כאשר הדבר בא על חשבון בריאות הציבור. הסכמתו של המשיב לשלילת התואר במקרה של קבלת הערעור אינה משנה את מאזן הנוחות עד כדי הטייתו לטובת המשיב, שהרי היא מתעלמת מהאינטרס הציבורי. לעומת זאת, טוענת המועצה המדעית, הפגיעה במשיב מידתית יותר - שכן הוא יוכל לקבל את תואר המומחה גם לאחר ההכרעה בערעור, היה ויידחה.
המשיב סומך ידו על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים. לטענתו הוא עמד בכל החובות הנדרשות לרכישת תואר מומחה ברפואת ריאות והוא משמש בפועל בתפקיד רופא ריאות מזה מספר שנים. המשיב מדגיש כי בחינת שלב ב' ברפואה פנימית - אותה דורשת המועצה - אינה מהותית מבחינת הכשרתו המקצועית אלא מדובר בהערכת ידע בלבד. בעיקר טוען המשיב כי אין כל תועלת בעיכוב ביצוע פסק הדין ואף בערעור עצמו, מאחר שתוצאת פסק הדין האופרטיבית היא לכל היותר שהמועצה המדעית צריכה להמליץ לפני מנכ"ל משרד הבריאות על מתן תואר מומחה למשיב. אין כל אפשרות, שהמשיב ירכוש תואר מומחה בעקבות פסק הדין, שכן נותר עוד לקיים דיון בעניינו. לכן, הוא מבקש לדחות את בקשת העיכוב.
5. בשקילת בקשה לעיכוב ביצוע פסק דין של בית משפט לעניינים מנהליים לפי תקנה 43(ב) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2001, על בית המשפט לעמוד על שני שיקולים: האחד, מה טיבם של סיכויי הערעור; השני, לטובת איזה צד נוטה מאזן הנוחות, ובכלל זה האפשרות להחזיר את המצב לקדמותו לאחר ביצוע פסק הדין היה ויתקבל הערעור. שני השיקולים הם מצטברים ומתקיים ביניהם יחס של "מקבילית כוחות", כך שכאשר אחד השיקולים נוטה לטובת המבקש את העיכוב, ניתן להקל בדרישה השנייה (ראו למשל: עע"מ 7142/13 אבן עמי הנדסה אזרחית בע"מ נ' עיריית ירושלים, פס' 12 (19.11.2013); עע"מ 5447/13 האגוס נ' משרד הפנים, פס' 6 (7.11.2013)).
אשר לסיכויי הערעור, כפי שטענה המועצה המדעית, במרכז העתירה וגם הערעור עומדת שאלה משפטית המצריכה פרשנות של תקנות הרופאים - האם לפי התקנות יש לחייב רופא לעמוד בתנאי ההתמחות ברפואה פנימית לצורך קבלת תואר מומחה במחלות הריאה? מתן מענה על שאלה זו כרוך בהכרעה ויישום שיקול דעת שיפוטי. על כן, כלל אי ההתערבות בממצאי הערכאה המבררת אינו חל כאן. כמו כן, כפי שעולה מפסק הדין קמא ומעמדות הצדדים, לפנינו שאלה שלא ניתנה בה תשובה ברורה בתקנות, ועמדת המועצה המדעית נסמכת על מדיניותה ועל ההיסטוריה החקיקתית. מבלי לקבוע מסמרות בדבר סיכויי הערעור, לא ניתן לומר שהם מבוטלים.
בכל מקרה, מאחר שסיכויי הערעור אינם נוטים במובהק לכיוון זה או אחר, העיקר בבקשה מצוי בבחינת מאזן הנוחות. זאת בפרט על רקע נושא הערעור שלפניי שעשוי להיות בעל השפעה ישירה על הטיפול הרפואי לו יזכה הציבור. אמנם, יש טעם בטענת המשיב כי אין בפסק הדין קמא קביעה להעניק לו תואר של מומחה במחלות ריאה. אולם אין מחלוקת כי פסק הדין סולל את הדרך לכך, ומכאן גם בקשתו של המשיב למועצה המדעית מיום 3.11.13 כי תכנס לאלתר את הועדה המקצועית המתאימה שתדון בבקשתו לקבל תואר מומחה ברפואת ריאות, תוך שתיקח בחשבון את פסק דינו של בית המשפט המנהלי.
במקרה דנא, אלמלא יינתן עיכוב ביצוע של פסק הדין, המשיב יורשה להציג עצמו בפני מטופלים כמומחה, לקבל החלטות וליתן המלצות רפואיות, ואף לבצע טיפולים ללא פיקוח כלשהו. כל זאת בזמן שתלוי ועומד ערעור על עצם מומחיותו. בשל טיבן של פעולות אלו, לא ניתן יהא יהיה "להשיבן לאחור" היה ויתקבל הערעור. הפגיעה האפשרית במטופלים ברורה. הסכמת המשיב, כפי שהתבקשה על ידי בית המשפט המנהלי לפני דחיית בקשת העיכוב, כי יישלל ממנו התואר אם תתהפך התוצאה בערעור, איננה מסייעת אפוא. כמובן שאין להתעלם מהפגיעה שתיגרם למשיב, שייאלץ להמתין תקופה נוספת טרם הכרעה בזכאותו לתואר מומחה. אך נראה בראייה רחבה של הדברים, שהפגיעה למשיב אם יידחה הערעור נמוכה יותר מהנזק הפוטנציאלי שייגרם אם הבקשה תסורב. זהו מקרה בו מאזן הנוחות אינו נבדק מנקודות המבט של שני הצדדים להליך בלבד, אלא גם על פי עמדת הציבור. ניתן להציג זאת בצורה אחרת: המבקשת מייצגת את האינטרס הציבורי בכגון דא. בשקלול הדברים, וגם מאחר שסיכויי הערעור אינם נוטים בהכרח לטובת המשיב, נוטה הכף לקבלת הבקשה.
6. סוף דבר: ביצוע פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בעת"מ (ת"א) 7298-07-13 יעוכב עד להכרעה בערעור שהוגש לבית משפט זה. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.
ניתנה היום, ב' באדר א התשע"ד (2.2.2014).
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. מא