לפניי בקשה לסעד זמני במסגרת ערעור שבמוקדו החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז צפון (להלן: הוועדה המחוזית) מיום 6.5.2013, שהאריכה בשנה את המועד לביצוע תנאי מעבר הקבועים בתכנית מפורטת ג/11942 (להלן: התכנית), בנוגע להמשך פעילותה של מחצבת עין חרוד (גבעונה) (להלן: המחצבה).
רקע והליכים קודמים
1. בחודש פברואר 2008 פורסמה התכנית, שהוגדרה כתכנית להרחבת המחצבה. מטרת התכנית היא העתקת בור הכרייה ומתקנים נוספים של המחצבה לאזור דרומי יותר, בד בבד עם שיקום הבור המערבי והצפוני, הסמוכים ליישובים גדעונה ונורית (להלן: היישובים הסמוכים). אחת ממטרות התוכנית, כפי שנקבע בה, היא קביעת תחום ההשפעה של המחצבה וצמצום ומניעת מפגעים סביבתיים ונופיים. בין היתר, נקבעו בתוכנית הוראות בנוגע לשלבי ביצוע החציבה: שלב א', שלב ב', תנאי המעבר ביניהם ותקופת הפעילות הכוללת של המחצבה - 30 שנה. סעיף 4.1 לתקנון התכנית, קובע את תנאי השלבים במימוש התכנית. לגבי שלב א', נקבע כי הוא יימשך 5 שנים ממועד אישור התכנית (כלומר, עד חודש פברואר 2013). במהלך תקופה זו התירה התכנית להמשיך את החציבה בבור המערבי, תוך ביצוע הפעולות לשם העתקת החציבה לבור הדרומי. התכנית קבעה כי שלב ב', שבגדרו תותר החציבה בבור הדרומי בלבד, יימשך 30 שנה מיום אישור התכנית.
2. הסוגיה החשובה לענייננו, היא תנאי המעבר משלב א' לשלב ב' הקבועים בתכנית (להלן: תנאי המעבר). תנאי המעבר כוללים אישור תכנית בינוי/פינוי העתקה לאזור המתקנים, והעמדת מפלס ההקמה באזור החדש בגובה מקסימאלי של 90 מטר מעל פני הים. עוד נקבע, כי תנאי להוצאת היתר בנייה למתקנים באזור המיועד לכך בבור הדרומי יהא אישור המשרד להגנת הסביבה והגשת תכנית מפורטת לשיקום השטח הצפוני. על פי תנאי המעבר, בניית המתקנים בבור הדרומי צריכה להתבצע תוך 5 שנים ממועד אישור התכנית, ותנאי להפעלתם יהא אישור המפקח על המכרות לסיום פעולות החציבה בבורות המערבי והצפוני. תנאי נוסף הוא כי המעבר משלב א' לשלב ב' יעשה על סמך תכנית חיצוב הנדסית, שתאושר על ידי המפקח על המכרות.
3. בשנת 2010 הגישה המבקשת 1 עתירה, שבה ביקשה לאסור קיום הליכי מכרז להקמת או הפעלת המחצבה ולמתן צו הצהרתי לפיו התכנית הינה בטלה (עת"מ (מינהליים נצ') 49517-12-10). בית המשפט לעניינים מנהליים בנצרת דחה את העתירה, אולם בערעור שהוגש על פסק הדין הושגה הסכמה (להלן: ההסכמה), אשר קיבלה תוקף של פסק דין על ידי בית משפט זה (עע"ם 2076/11). במסגרת ההסכמה, בוטל המכרז שהיה אז על הפרק. סוכם כי לא תבוצענה עבודות נוספות במה שתואר בתכנית כשלב א', וניתן יהיה להמשיך ולפעול למימוש שלב ב' בתכנית, לרבות ביצוע כל הפעולות הנדרשות לשם מילוי תנאי המעבר משלב א' לשלב ב' וסלילת כביש הגישה.
4. בעקבות ההסכמה, הוצא מכרז חדש להקמת/הפעלת המחצבה. מכרז זה עמד לבחינתו של בית המשפט בעתירות שהוגשו על ידי המועצה האזורית גלבוע ועמותת איגוד יצרני חומרי המחצבה בישראל (עת"מ (מינהליים נצ') 49134-02-12 ו-50409-02-12). אחת הטענות המרכזיות שהועלתה בעתירות דנן, הייתה כי צפוי כבר באותו שלב, שנוכח תנאי התכנית והמכרז, לא ניתן יהיה לעמוד בלוח הזמנים הקבוע בתכנית לביצוע תנאי המעבר לשלב ב'. העתירות נדחו, במיוחד על רקע העובדה שלמכרז ניגשו 11 מציעים, אשר מוכנים היו ליטול על עצמם את הסיכון ולהתחייב לבצע את העבודה בהתאם לתנאי המכרז ובכפוף לפרקי הזמן שנקבעו בתכנית. ערעור שהוגש לבית משפט זה על פסק הדין (עע"ם 2853/12) - נמחק לבקשת המבקשת (יצוין כי בקשה לסעד זמני בערעור נדחתה בהחלטת השופט נ' סולברג מיום 23.4.2012). במכרז זכתה בתחילה המשיבה 6 (תעשיית חולות לבנים בע"מ), אך מאוחר יותר הוכרזה המשיבה 5 (תעשיית אבן וסיד בע"מ, להלן: אבן וסיד) כזוכה. עתירת המשיבה 6 נגד החלטה זו נדחתה בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת מיום 9.7.2013 (עת"מ 38333-05-13).
5. ביום 20.1.2013 פנתה אבן וסיד אל הוועדה המחוזית בבקשה כי יינתן לה היתר בנייה, תוך הארכה של שנה אחת לביצוע שלבי התכנית, בהתאם לסעיף 145(ג) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה). בהמשך, צומצמה הבקשה להארכת המועד לביצוע תנאי המעבר.
6. בעקבות דיון שהתקיים בוועדה ביום 4.3.2013 החליטה הוועדה (ברוב דעות) לדחות את הבקשה. בנימוקי ההחלטה נאמר, כי במהלך הדיון נמסר שאף תנאי משבעת תנאי המעבר לשלב ב' טרם הושלם. בנוסף, נציגת מנהל מקרקעי ישראל מסרה כי ביישוב נורית שווקו 35 מגרשים ועוד 20 מגרשים נמצאים בהליך שיווק על ידי המועצה האזורית, וביישוב גדעונה נתקבלה הרשאה לתכנון שטח של כ-100 מגרשים. בהחלטה צוין כי "ביסוד עמדה זו שני שיקולים עיקריים, האחד השתלשלות ביצוע התכנית, מילוי תנאי המעבר לשלב ב' עד כה, היתכנות וצפיות השלמתם בשנה הקרובה. השיקול האחר הוא נפקות הארכת המועד על פיתוחם והתפתחותם של היישובים נורית וגדעונה".
7. ביום 3.4.2013 פנה מר יוסי וירצבורגר, מנהל מינהל אוצרות הטבע במשרד האנרגיה והמים, ליו"ר הוועדה המחוזית, בבקשה לקיים דיון חוזר בסוגיה. לבקשה זו הצטרפו גם בכירים במינהל מקרקעי ישראל ובמשרד הבינוי והשיכון. בפניות אלה, התייחסו הבכירים לקשיים האובייקטיביים שהיו בביצוע השלבים במועדם, וכן להשפעה הקשה שתהיה לביטול אפשרות החציבה במחצבה על המשק הישראלי. על רקע פניות אלה, עיינה הוועדה המחוזית מחדש בהחלטתה, והחליטה לקבל את הבקשה וליתן ארכה של שנה אחת להשלמת תנאי המעבר משלב א' לשלב ב' של התכנית. הפועל היוצא של החלטה זו היא כי אבן וסיד תוכל להמשיך ולחצוב במיקום הנוכחי שנה נוספת (עד לחודש פברואר 2014), ולהשלים עד מועד זה את תנאי המעבר לשלב ב' שבמסגרתו היא תורשה לחצוב בבור הדרומי (החדש) לתקופה של שלושים שנה.
8. נגד החלטה זו הוגשה עתירת המבקשים לבית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת. נטען כי ההחלטה לוקה בחוסר סמכות, ולמצער - בחוסר סבירות קיצוני. בין היתר, נטען כי ההחלטה עומדת בניגוד להחלטתה הקודמת של הוועדה, מבלי שהתקיימו התנאים הקבועים בדין לשינוי החלטה מינהלית; כי ההחלטה ניתנה בניגוד להצהרות מפורשות של פרקליטות המדינה בהליכים קודמים שהתקיימו בנדון; כי ההחלטה התקבלה מבלי שנערך תסקיר עדכני לבחינת השפעתה על הסביבה, בהתעלמות משיקולים סביבתיים, כגון השפעתה ההרסנית על הקמת היישוב נורית והרחבת היישוב גדעונה בשנת 2013; כי ההחלטה מתעלמת מכך שאבן וסיד - במסגרת הליכים קודמים שהתנהלו - התחייבה לעמוד במועדי הביצוע; וכי ההחלטה עומדת בניגוד להוראות התכנית ולהחלטות בית המשפט בהליכים הקודמים.
9. בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת (כב' השופטת א' הלמן) דחה את העתירה. נקבע כי המבקשת מנועה מהעלאת הטענה כי הוועדה המחוזית קיבלה את ההחלטה בחוסר סמכות, מכיוון שהיה עליה להעלותה לפני קיום הישיבה או במהלכה. גם לגופם של דברים, נמצא כי הוועדה המחוזית הייתה רשאית לאשר מתן היתר מכוח סעיף 145(ג) לחוק התכנון והבנייה, תוך אישור חריגה מלוח הזמנים שנקבע בהוראות התכנית. עוד נמצא כי אין ממש בטענת המבקשים כי סלילת כביש הגישה היא שלב מקדמי לשאר תנאי המעבר. בית המשפט מצא כי לא היה פגם בהחלטת הוועדה המחוזית לדון מחדש בבקשה להארכת המועד, לאחר שזו נדחתה במסגרת ההחלטה המקורית. זאת, כפועל יוצא מסמכותה הכללית של הרשות המינהלית - ובנושא תכנון ובניה בפרט - לשוב ולשקול את החלטותיה. במקרה דנן, שוכנעה הוועדה המחוזית כי החלטתה הקודמת התקבלה על סמך תשתית שאינה מדויקת ואינה מלאה די צרכה.
10. בית המשפט דחה את טענת המבקשות ביחס לתקינות ההחלטה וסבירותה. נמצא כי ההחלטה אינה עומדת בניגוד להתחייבויות קודמות של נציגי המדינה והוועדה בפני בתי המשפט בערכאות שונות; כי אין בהתחייבותה של אבן וסיד לפעול לפי התכנית הסטטוטורית התקפה כדי למנוע ממנה את האפשרות לפעול לשינוי התכנית או להארכת המועדים שנקבעו בה, מה גם שבמכרז שבו זכתה האחרונה ניתן ביטוי לאפשרות זו. במישור התכנוני, נמצא כי אין עילה להתערבות בהחלטת הוועדה המחוזית. נקבע כי לפני הוועדה הונחה תשתית למסקנה כי סגירת המחצבה תעמיד את המשק בפני קושי רב בשל מחסור בחומרי מחצבה, דבר העלול להוביל לפתיחת מחצבות אחרות, תוך פגיעה סביבתית דומה או חמורה יותר. עוד צוין כי נציג המשרד להגנת הסביבה ונציג הארגונים הסביבתיים תמכו בהארכת המועד, מתוך הבנה שסגירת המחצבה תביא לפתיחת מחצבה חדשה, שעלולה לגרום לפגיעה חמורה יותר בסביבה. בית המשפט ציין כי הארכת המועד מתוחמת בתקופה של שנה, מתוך הנחה שבתקופה זו לא יהא אכלוס מסיבי של היישובים הנדונים, וכי נוכח הפגיעה החמורה באינטרס הציבורי אם תבוטל התכנית להמשך הפעלת המחצבה, ההחלטה מצויה במתחם הסבירות.
11. המבקשות הגישו ערעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, ובצידו בקשה לסעד זמני בערעור - צו שיאסור על אבן וסיד לנקוט בפעילות כלשהי במחצבה עד להכרעה בערעור. בבקשתן, טוענות המבקשות כי סיכויי הערעור הינם גבוהים, ומתמקדות בעיקר בטענתן שלפיה הארכת המועד עומדת בסתירה להתחייבות הפרקליטות במסגרת ההסכמה, שלה ניתן תוקף של פסק דין על-ידי בית משפט זה. אשר למאזן הנוחות, נטען כי אם לא יינתן הצו המבוקש, הדיון עלול להפוך לתיאורטי, נוכח העובדה שתוקף ההחלטה הוא לשנה אחת בלבד, וכי המשך החציבה בשנה הקרובה יביא לנזק סביבתי שעלול לסכל את אכלוסו של היישוב נורית, כמו גם את הרחבתו של היישוב גדעונה (זאת על סמך חוות דעת של מומחית מטעמן). מנגד, נטען כי המשיבים מושתקים מלטעון כי מתן הצו המבוקש יגרום להם לנזק כלשהו, וזאת על רקע התחייבות אבן וסיד מיום 2.12.2012, וכי ממילא לפי חוות דעת של מומחה מטעמם אין כל צורך דוחק בהמשך פעולת המחצבה בנקודת הזמן הנוכחית.
12. המשיבים 4-1 (להלן: המשיבים) ואבן וסיד מתנגדים לבקשה. לדבריהם, הליך זה הוא ניסיון נוסף של המבקשת 1 לסכל את פרויקט הרחבת המחצבה בעין חרוד, על אף שפרויקט זה אושר בתכנית סטטוטורית, וחרף הצורך הציבורי הגלום בו.
לשיטת המשיבים, סיכויי הערעור הם קלושים, וממילא אין בהם כדי להצדיק מתן סעד זמני. המשיבים סבורים כי החלטת הוועדה המחוזית היא החלטה סבירה וראויה, שביסודה איזון בין הצורך בחומרי החציבה ומשמעות סגירת האתר (אם לא תינתן ההארכה המבוקשת), לבין הנזקים הנטענים למבקשות ולתושביהן. המשיבים מדגישים כי בעוד שהטענות בערעור מכוונות להחלטה הנוגעת להארכת המועד בת השנה, מטרתו של ההליך דנן היא למעשה לסכל את ביצוע התכנית כולה. עוד נטען כי הוועדה המחוזית הייתה רשאית לשנות את החלטתה על רקע המידע החדש שהוצג לה; כי הארכת המועד אינה עומדת בסתירה להתחייבויות שנתנו המשיבים במסגרת ההליכים הקודמים; כי לא נדרשה הכנת תסקיר סביבתי חדש; וכי מעולם לא נקבע כי סלילת הכביש חייבת להיות מבוצעת ראשונה מבין תנאי המעבר.
13. אשר למאזן הנוחות - משנמצא כי אכלוסו של היישוב נורית לא החל והבניה במקום מצויה בראשית דרכה, אין בהמשך הפעילות במחצבה כדי למנוע את עבודת הפיתוח בישוב, ולכן לא ייגרם נזק של ממש לתושבים העתידיים ממתן הארכה. המשיבים טוענים כי דווקא עיכוב בביצוע שלבי המעבר עלול לגרום לנזק לתושבי היישובים הסמוכים, שכן ככל שחולף הזמן, מתקרב מועד אכלוסם. אבן וסיד מדגישה כי משמעות מתן הסעד הזמני אינה שימור מצב הדברים הקיים, אלא שינויו לצמיתות. זאת, מכיוון שכל עיכוב בביצוע העבודות בנקודת הזמן הנוכחית, עלול לסכל את עמידתה של אבן וסיד בסד הזמנים שקצבה הוועדה המחוזית להשלמת תנאי המעבר לשלב ב'. מנגד, נטען כי ישנו אינטרס ציבורי חשוב במימוש התכנית ובביצוע החציבה. זאת, בשל הצורך הכללי בחומרי חציבה במשק הישראלי, ההסתמכות הקונקרטית על תוצרי מחצבת עין חרוד במסגרת תכניות המתאר באזור, והרצון למנוע פגיעה קשה בסביבה שתיגרם בשל הקמת מחצבה חלופית. אבן וסיד מוסיפה כי מתן הסעד המבוקש יגרום לפגיעה קשה באינטרס הכלכלי שלה. המשיבה 6 (חולות לבנים) הודיעה כי אין לה עמדה ביחס לבקשה דנן.
14. לבקשתן, הגישו המבקשות התייחסות קצרה לטענות המשיבים. בין היתר, מתרעמות המבקשות על הטענות המייחסות להן שיקולים זרים וחוסר תום לב בנקיטת ההליכים נגד פעילות המחצבה. אשר לסיכויי הערעור, המבקשות חוזרות על טענתן כי הארכת המועד עומדת בסתירה להתחייבות המשיבים בהליכים קודמים שהתנהלו בנדון.
15. כידוע, הכלל הוא שאין בהגשת ערעור כדי לעכב את ביצוע פסק הדין שעליו מערערים (תקנה 42 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000). ניתן לחרוג מהכלל בהתקיים שני תנאים: שסיכויי הערעור טובים ושמאזן הנוחות נוטה לכיוון עיכוב הביצוע. בין שני השיקולים קיימת "מקבילית כוחות" במובן זה שככל שסיכויי הערעור גבוהים יותר, כך ניתן למעט בדרישת מאזן הנוחות, ולהיפך (ראו למשל: עע"ם 2264/11רשות השידור נ' אראן אלקטרוניקס (1969) בע"מ, פסקה 6 (24.5.2011); עע"ם 5163/11 קווי יסוד לבנייה ופיתוח בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 5 (17.8.2011)).
16. מבלי שאדרש לקבוע מסמרות ביחס לסיכויי הערעור, די בשיקולי מאזן הנוחות כדי להביא לדחיית הערעור. מתן הסעד הזמני בנקודת הזמן הנוכחית עלול להביא לסיכול פסק הדין נושא הערעור. זאת, מכיוון שההחלטה המינהלית נושא הערעור מאפשרת לאבן וסיד להשלים את תנאי המעבר לשלב ב' עד לחודש פברואר 2014. מתן צו המונע את המשך הפעילות במחצבה, יוביל - כמעט באופן ודאי - לאי עמידתה במועד זה. בנוסף, שוכנעתי כי גם השיקולים הנוספים שעליהם עמדו המשיבים במישור מאזן הנוחות תומכים באי הושטת הסעד הזמני. מנגד, המבקשות לא הצליחו לבסס את טענתן כי המשך פעילות המחצבה עד להכרעה בערעור תגרום להן נזק בלתי הפיך, על רקע השלבים ההתחלתיים של אכלוס היישובים הסמוכים. בצד האמור, ועל מנת לא לסכל את האפשרות למתן סעד בערעור (שמכוון להחלטה מינהלית שתוקפה לשנה בלבד), ראיתי להורות על קביעת הערעור לדיון בהקדם, ולא יאוחר מסוף חודש אוקטובר 2013.