בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת מ' אגמון-גונן), אשר דחה את ערעורה של המבקשת על החלטת ועדת הערר לפי חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט-1969 (להלן: ועדת הערר ו-חוק רישום קבלנים). בהחלטה אחרונה זו נדחה ערר שהגישה המבקשת על החלטת רשם הקבלנים למחוק את המבקשת מפנקס הקבלנים.
חוק רישום קבלנים קובע חובת רישום בפנקס הקבלנים כתנאי לביצוע עבודות בנייה בהיקפים שהוגדרו בו. החוק מסווג עבודות בנייה לענפים שונים וקובע סיווגים שונים לרשומים מכוחו בפנקס. החוק מסמיך את רשם הקבלנים (להלן: הרשם) לסווג קבלנים בהתאם ליכולותיהם, לאחר שנועץ בוועדה מקצועית (להלן: הוועדה המייעצת), כדי להבטיח את הרמה המקצועית ואת טיבן של עבודות הבנייה. ביצוע עבודות הנדסה בנאיות בניגוד להוראותיו של החוק, ובפרט עבודות אשר חורגות מההיקף המותר לפי הסיווג שקבלן רשום בו, אסור ומהווה עבירה לפי סעיף 16 לחוק.
על עיקרי העובדות וההליכים הקודמים לבקשה זו עמדתי במסגרת בר"ם 3735/12 מדינת ישראל נ' ליהקום בע"מ (28.5.2012), ולהלן יובאו בתמצית. המבקשת היא חברה קבלנית אשר נרשמה בפנקס הקבלנים בענף הבנייה בשנת 1999. עם רישומה, קיבלה המבקשת את הסיווג הנמוך ביותר בענף - ג/1, אשר מאפשר ביצוע עבודות בנייה עד לסכום מוגבל של כ-3.9 מיליון ש"ח בלבד. זאת על יסוד תקנה 2 לתקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (סיווג קבלנים רשומים), תשמ"ח-1988 (להלן: תקנות הסיווג). ביום 1.8.2000 החליט הרשם להעלות את סיווגה של המבקשת לסיווג הגבוה ביותר, ג/5, אשר הקנה לה היתר לביצוע עבודות בנייה למגורים בסכום ובהיקפים בלתי מוגבלים. העלאת הסיווג נעשתה על סמך תקנה 7(א)(2) לתקנות הסיווג, שכן בעלת השליטה במבקשת באותה עת (חברת רישן בניין והשקעות בע"מ (להלן: חברת רישן)) הייתה בעלת השליטה גם בחברה קבלנית עם הסיווג המבוקש (מ.א. נתנאל חברה לעבודות ציבוריות בע"מ (להלן: חברת נתנאל)). לעניין זה יוער, כי העלאת סיווג זו מותנית לפי תקנה 7(ב) בכך שהזיקה מכוח בעלות בשני התאגידים השונים נותרת על כנה. ביום 6.2.2006 בוטל רישומן של המבקשת ושל חברת נתנאל בפנקס הקבלנים, לאחר שאלה לא המציאו תצהירים המעידים על העסקת עובדים בעלי הכישורים הנדרשים מתוקף תקנות הסיווג. ביום 5.6.2007 החליט הרשם לחדש את רישומה של המבקשת בפנקס הקבלנים לאחר שהושלמו החוסרים האמורים מטעמה. רישומה של חברת נתנאל, שכזכור מתוקף זיקתה אליה זכתה המבקשת בסיווג ג/5, לא חודש באותה עת.
ביום 10.1.2008 הודיע הרשם למבקשת כי הוא שוקל להוריד את סיווגה לסיווג ג/1, אלא אם תציג לעיונו מסמכים שונים, ובכלל זאת "פירוט עבודות בצירוף חוזים שבוצעו משנת 2003 ואילך המצביעים על כך שביטול חברת מ.א. נתנאל [...] לא פגע בפעילות חברתכם ובהיקף עבודתכם ברמת הסיווגים בהם החברה רשומה". ביום 31.3.2008 התקבל אצל הרשם מכתב מהמבקשת, שאליו לא צורפו כל המסמכים שנדרשו על ידי הרשם. ביום 20.5.2008 שלח הרשם מכתב למבקשת שבו נתבקשה להמציא את המסמכים החסרים. המבקשת נמנעה מלהשיב לפניית הרשם, אשר שלח לה שתי תזכורות ב-24.6.2008 ו-31.7.2008, כאשר בתזכורת השנייה אף צוין כי אם לא תשיב המבקשת לפניית הרשם ייאלץ הלה לנקוט באמצעי משמעת לרבות ביטול הרישום בפנקס הקבלנים. משלא השיבה המבקשת לפנייה, שלח הרשם למבקשת מכתב ביום 7.9.2008 (להלן: החלטת ביטול הרישום הראשונה) שבו ציין לאמור:
"מכתבינו מיום 20.5.2008, 24.6.2008, 31.7.2008 לא נענו. אי מענה לפניות הרשם מהווה עילה לנקיטה באמצעי משמעת בהתאם לסעיף 8(א)(3) לחוק ותקנה 2(10) לתקנות רישום קבלנים [...] רשם הקבלנים ירשום התראה בתיקו של קבלן שאינו עונה לפניות בכתב, לפי סעיף 8א(א)(1) לחוק רישום קבלנים ואם לא יענה לפניית הרשם תוך 30 יום מממתן ההחלטה הנ"ל, יבוטל רישומו בפנקס הקבלנים. החלטתי לקבל את המלצת הוועדה המייעצת והריני רושם בתיקכם "התראה". כן, הריני מודיע לכם בזאת כי אם לא תענו למכתבי תוך 30 יום, יבוטל רישומכם בפנקס הקבלנים. הביטול יכנס לתוקפו ביום
7.1.2008. מתאריך הביטול ייאסר עליכם לבצע עבודות הנדסה בנאיות, ואם בכל זאת תעשו כן, תהיו צפויים לעונשים הקבועים בחוק. הינכם מתבקשים להחזיר למשרדנו תוך 14 יום מתאריך הביטול את תעודת הקבלן ורישיון הקבלן לשנה השוטפת, המצויים ברשותכם. הינכם רשאים לערור על החלטה זו, תוך 30 יום מקבלתה, ע"פ סעיף 9 לחוק, בפני ועדת הערר שליד בית המשפט המחוזי בתל-אביב."
לאחר שרישומה של המבקשת נמחק מפנקס הקבלנים ביום 3.11.2008, פנתה האחרונה לרשם בצירוף מסמכים שונים. ביום 4.12.2008 הודיע הרשם למבקשת כי "היות שרישומכם בוטל, לא ניתן לטפל במסמכים שהגשתם. רצ"ב טפסים לחידוש הרישום שעליכם למלא ולהחזיר למשרדינו". ביום 11.1.2009 הגישה המבקשת בקשה לחידוש רישום. יוער כי במסגרת התכתובת בין הצדדים במהלך הטיפול בבקשה צוין בשני מכתבים ששלח הרשם, לטענתו בטעות, כי אם לא יומצאו לו המסמכים שנדרשים על-ידו "יבוטל הרישום בפנקס הקבלנים". ביום 23.7.2009 המליצה הוועדה המייעצת לרשם הקבלנים, שדנה לפי הפרוטוקול "בבקשה לחידוש רישום", לחדש את הרישום בסיווג ג/1 מאחר והחברה אינה עומדת עוד בתנאי הסיווג המיוחד שניתן לה בעבר. ביום 6.9.2009 הודיע הרשם למבקשת כי בקשתה לחידוש רישום לפי סיווג ג/5 נידונה בפני הוועדה המייעצת, וכי הוחלט לקבל את המלצת הוועדה ולחדש את רישומה של המבקשת לפי סיווג ג/1 בלבד (להלן: החלטת חידוש הרישום). זאת, היות שרישומה של החברה שהקנתה למבקשת את הסיווג הגבוה יותר בוטל. במכתב ששלח מנכ"ל המבקשת (להלן: המנכ"ל) לרשם מיום 13.9.2009 ציין כי "צר לנו על החלטתכם [...]". עם זאת, על החלטה זו לא הוגש כל ערר.
בהמשך התלוננו מספר צרכנים על המבקשת בקשר עם בניין בן 14 קומות בחולון (להלן: הבניין). משנתבקשה התייחסותה לכך, אישרה שהיא אכן בנתה את הבניין. ביום 28.10.2010 פנה רשם הקבלנים למבקשת וביקש את התייחסותה לחשד שחרגה מהיקפי הבנייה שמותרים לה על פי סיווגה, נוכח העובדה שהמבקשת לא הייתה רשאית לבצע בנייה בהיקף הנדרש לשם הקמת הבניין. לאחר שהמבקשת נמנעה מלהתייחס לחשד האמור, ושהוזהרה במספר תזכורות שנשלחו אליה כי אי מענה מהווה עילה לנקיטה באמצעי משמעת, השיבה המבקשת במכתב מיום 19.12.2010. במכתבה ציינה המבקשת כי היא מודעת לכך שסיווגה נקבע כ-ג/1 ולא כג/5, אולם כי הדבר התחוור לה רק לאחרונה; כי החלה את בניית הבניין עוד ביום 6.5.2008, שבו החזיקה בסיווג ג/5; כי בנייתו הסתיימה ביום 25.10.2009; כי הנסיבות שהובילו להורדת סיווגה נבעו מהתנהלותו של עורך דינה דאז; וכי "מבחינה מהותית" עמדה המבקשת בתנאים לסיווג ג/5 במהלך בניית הבניין, והיא עומדת בהם גם כיום.
ביום 16.8.2011 התכנסה הוועדה המייעצת, בנוכחות מנכ"ל המבקשת, לדיון בהפרות שביצעה ולשם מתן חוות דעת בשאלה האם יש לנקוט כנגדה בצעדים משמעתיים או לבטל את רישומה בפנקס הקבלנים. בפרוטוקול הדיון נרשם כי המנכ"ל ציין שסיווג החברה הורד מ-ג/5 לג/1 "באופן שרירותי", ולכן לא הפסיק לבנות. כן צוין כי לשאלה כיצד הצהיר שגילה על הורדת הסיווג אך לאחרונה השיב המנכ"ל כי ידע אך לא התייחס לכך. הוועדה המייעצת קבעה כי המבקשת הפרה ביודעין ומתוך זלזול את תקנות רישום קבלנים (ערעור מהימנות והתנהגות בניגוד למקובל), תשמ"ט-1988 (להלן: תקנות רישום קבלנים), והמליצה לבטל את רישומה בפנקס הקבלנים. ביום 29.8.2011 קיבל הרשם את ההמלצה, והחליט לבטל את רישום המבקשת מיום 30.8.2011 בהודעה שנמסרה לה (להלן: החלטת ביטול הרישום השנייה).
נגד החלטה זו הגישה המבקשת ערר לוועדת הערר, אשר פועלת מכוח חוק רישום קבלנים. בהחלטתה מיום 3.11.2011 דחתה ועדת הערר את בקשת המבקשת למתן סעד זמני, שיאפשר לה להמשיך לבצע פרויקטים שבביצועם החלה לפני שבוטל רישומה בפנקס הקבלנים. בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת א' כהן) קיבל באופן חלקי את ערעור המבקשת על ההחלטה בדבר הסעד הזמני, וקבע כי עד להכרעת ועדת הערר תוכל היא להמשיך בביצוע שלושת הפרויקטים שבביצועם החלה.
ועדת הערר דחתה את ערר המבקשת. בין היתר, נקבע כי אילו רצתה המבקשת להשיג על הורדת סיווגה מ-ג/5 ל-ג/1, היה עליה לערור על החלטה זו במועד. בהחלטה הודגש כי המבקשת המשיכה בבנייה למרות שידעה היטב כי נמחק רישומה מפנקס הקבלנים. המבקשת הגישה ערעור לבית המשפט לעניינים מינהליים על החלטת ועדת הערר, ובצידו בקשה לסעד זמני. בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופט ק' ורדי) נעתר לבקשה, כך שהמבקשת תוכל להמשיך לבצע את הפרויקטים שבביצועם החלה. בקשת רשות ערעור שהגיש הרשם על החלטה זו נדחתה בהחלטתי בבר"ם 3735/12 לעיל, בכפוף להקדמת מועד הדיון בערעור המינהלי שהגישה המבקשת על החלטת ועדת הערר.
בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת מ' אגמון-גונן) דחה את הערעור על החלטת ועדת הערר, וקבע כי לא נפל כל פגם בהחלטה. בית המשפט דחה את טענת המבקשת שלפיה החלטת ביטול הרישום הראשונה הייתה בגדר התראה בלבד; ואת הטענה שלפיכך החלטת ביטול הרישום השנייה ניתנה על בסיס מסד עובדתי שגוי, שכן המבקשת לא ביצעה עבודות אסורות בהעדר רישום בפנקס הקבלנים. בית המשפט לעניינים מינהליים מצא כי רשם הקבלנים ציין מפורשות בהחלטת ביטול הרישום הראשונה כי הוא עומד לבטל את רישומה בפנקס הקבלנים; כי הרישום אכן בוטל ביום 3.11.2008; וכי התנהלות הצדדים, לרבות הבקשה לחידוש רישום שהגישה המבקשת לאחר שניתנה החלטת ביטול הרישום הראשונה, מלמדת שאין בטענותיה ממש. כן נדחו טענות המבקשת בנוגע להחלטת חידוש הרישום שבמסגרתה, כאמור, חודש רישומה בסיווג ג/1 בלבד. זאת, משום שהמבקשת לא עררה על החלטה זו במועד אף שהייתה מודעת לקיומה, כפי שעולה מהתכתובת בין המנכ"ל לרשם. בנוסף נדחו טענות המבקשת כי הסנקציה שהוטלה עליה חורגת ממתחם הסבירות. נקבע כי המבקשת המשיכה בבנייה בהיקף החורג מהמותר לה, כאשר בחלק מתקופת הבנייה כלל לא הייתה רשומה בפנקס הקבלנים; כי המנכ"ל הצהיר שהמשיך לבנות כיוון שלדעתו נפל פגם בהחלטות הרשם; וכי לא ניתן לאפשר לקבלן להחליט על דעת עצמו להמשיך ולבנות מקום ששונה סיווגו או נמחק רישומו בפנקס הקבלנים, היות שתופעה שכזו חותרת תחת יסודות הסדרת רישום הקבלנים ובעיקרם בטיחות הציבור. בקשת רשות הערעור שלפניי מכוונת לפסק דין זה.
טענות הצדדים
המבקשת טוענת שבפסק דינו של בית המשפט קמא נפלו טעויות המצדיקות מתן רשות לערער. בין היתר, נטען כי נפלו מספר פגמים בהחלטת ביטול הרישום השנייה. המבקשת טוענת כי הרשם שגה כשהחליט לפתוח בהליך לבחינת זכאותה לסיווג ג/5 בגין ביטול רישומה של חברת נתנאל, שבסופו ניתנה החלטת ביטול הרישום השנייה. זאת, מאחר שהשליטה במבקשת, אשר נרשמה בסיווג ג/5 מכוח זיקתה לחברת נתנאל שהייתה אף היא בבעלות חברת רישן, לא השתנתה. בנוסף טוענת המבקשת כי רישומה בפנקס הקבלנים לא נמחק בהחלטת ביטול הרישום הראשונה, שכן במסגרתה ניתנה אך התראה שהרישום יימחק בהמשך אם המבקשת לא תשיב לרשם כפי שהורה לה. מכאן, נטען כי היות ורישומה בסיווג ג/5 לא בוטל במסגרת החלטת הרישום הראשונה, לא ניתן היה לחדש את הרישום בסיווג ג/1 במסגרת החלטת חידוש הרישום; והחלטת ביטול הרישום השנייה מבוססת על מסד עובדתי מוטעה, שכן בבסיסה עומדת הסברה שהמבקשת בנתה בזמנים שבהם בוטל רישומה, ובאחרים שבהם הורד סיווגה ל-ג/1. בנוסף נטען כי הסנקציה שבה נקט הרשם, ביטול רישום, איננה מידתית וגורמת לה עיוות דין; וכי המבקשת עומדת בתנאים לסיווג ג/5, ועמדה בהם משך כל התקופה הרלוונטית. לסיום מעלה המבקשת טענות נגד החלטת חידוש הרישום, שבמסגרתה, חודש רישומה בפנקס בסיווג ג/1 בלבד; ומבקשת, לחלופין, לקצוב את פרק הזמן שבו תהיה מנועה מלחדש את רישומה בפנקס הקבלנים.
בא-כוחו של המשיב סומך את ידיו על פסק דינו המפורט של בית המשפט קמא. לשיטתו, בקשת רשות הערעור אינה עומדת באמות המידה למתן רשות ערעור מינהלי כפי שהותוו בפסיקתו של בית משפט זה. כן נטען כי לא נפלה כל טעות בפסק דינו של בית המשפט קמא לגופו.
דיון והכרעה
לאחר שעיינתי בבקשה ובתשובה לה על צרופותיהם, באתי לכדי מסקנה שדין הבקשה להידחות. הבקשה דנן איננה עומדת באמות המידה למתן רשות ערעור מינהלי שנקבעו בפסיקתו של בית משפט זה, כפי שייושמו ביחס להליכים שהתנהלו בוועדת ערר לפי חוק רישום קבלנים (בר"ם 2237/11 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "שורקות" נ' גרמנוב, פסקה 13 (23.9.2012); בר"ם 2329/12 אחים חסיד חברה קבלנית לבניה בע"מ נ' רשם הקבלנים, פסקה 10 (28.5.2012)). למעלה מן הצורך אעיר כי לא מצאתי עילה להתערבות בפסק דינו של בית המשפט קמא אף לגופו של עניין. בפרט, כפי שציין בית המשפט המחוזי, דין טענותיה של המבקשת הנוגעות להחלטה לחדש את רישומה בסיווג ג/1 להידחות על הסף. המבקשת לא הגישה ערר על החלטה זו, אף שברי שהייתה ערה לה, שכן המנכ"ל הביע את מורת רוחו ממנה בפנייה לרשם. לא מצאתי עילה להתערב בהחלטת בית המשפט קמא כי לא נפל כל פגם בהחלטת ביטול הרישום השנייה, או בהכרעת ועדת הערר. בית המשפט קמא אישר את ממצאיה של ועדת הערר, שלפיהם רישומה של המבקשת בפנקס הקבלנים נמחק ביום 3.11.2008 כדין, וחודש ביום 6.9.2009 בסיווג ג/1, כאשר משך תקופה ארוכה המשיכה המבקשת לבנות ביודעין בניגוד להוראות חוק רישום קבלנים. אף לא מצאתי ממש בטענה כי חומרת הסנקציה חורגת מגדר הסביר - כפי שציין בית המשפט קמא, חוק רישום קבלנים מעניק לרשם סמכות מפורשת להפעלת שיקול דעת בקביעת הסנקציה המשמעתית, ובענייננו קבעה הוועדה המייעצת שההפרות שביצעה המבקשת נעשו ביודעין ותוך זלזול בהוראות הדין.
אשר על כן, הבקשה למתן רשות ערעור נדחית. הסעד הארעי שניתן בהחלטתי מיום 28.5.2012 מבוטל. המבקשת תשא בשכר טרחת בא-כוחו של המשיב בסך של 20,000 ש"ח.
ניתנה היום, כ"א באדר התשע"ג (3.3.2013).