השופט א' רובינשטיין:
א. בהחלטתנו מיום 25.6.12 וכן בהחלטה - בעקבות בקשת בזיון בית משפט -מיום 16.1.13, סיימנו את הטיפול בליבת עתירה 1834/09 שעניינה הסוגיה הכאובה "של נטישת מעבידים בתחום הסיעוד על-ידי עובדים זרים באופן פתאומי, תוך הותרת המעביד - קשיש או אדם בעל מוגבלות בדרגה גבוהה - חסר אונים". (פסקה א' להחלטה מ-25.6.12). לעת הזאת הופעל נוהל שעניינו מתן הודעה מוקדמת לפני התפטרות עובד סיעוד, ובהמשך - גם על יסוד לקחים שיופקו מן הנוהל - יגובשו תקנות בנושא זה; ראו ההחלטות הללו וצרפו לכאן.
ב. הנושא המעסיק אותנו עתה עלה בבג"ץ 1834/09 ובעיקר בבג"ץ 6583/10 ובג"ץ 6771/10, ונדון בחלק השני של ההחלטה מ-25.6.12; עניינו "נוהל לשכות פרטיות" ובו טענות כנגד "הגבלת מספר העובדים הזרים שרשאית כל לשכה להביא ארצה, ולהקמתו של מאגר נתונים" (פסקה ט"ו להחלטה מ-25.6.12, ולפני כן צו ביניים לאי סגירת לשכות פרטיות שאינן עומדות בדרישת נשוא העתירה, מ-13.11.11). הרקע והנוהל מובאים בפסקה ט"ז להחלטה מ-25.6.12: בניגוד לטענות העותרים כנגד ההגבלות על הבאת עובדים זרים ובדבר קיומו (וכנטען אי קיומו של מאגר) טענו המשיבים, כי קיימים נתונים ש"נוהל לשכות פרטיות" משיג את מטרתו, מביא להשמת עובדים זרים המצויים כבר בישראל, ולצמצום הבאת עובדים זרים אך מתוך כוונה לזכות בדמי תיווך ומבלי להביא בחשבון את היצף העובדים הזרים בתחום הסיעוד. נוכח חילוקי הדעות העובדתיים נתבקשו בהחלטה מ-25.6.12 הודעות משלימות, והן הוגשו.
ג. בהודעת משיבי המדינה (להלן המשיבים) מיום 23.8.12 צוין לעניין הנוהל שהופעל מיוני 2010, כי בין יוני 2010 למאי 2012 לא נוצלה על-ידי הלשכות הפרטיות במלואה האפשרות להבאת עובדים זרים מחו"ל; עד 31.5.11 הובאו 4,133 עובדים זרים ולא נוצלה האפשרות להביא 973 נוספים; ועד 31.5.12 הובאו 4,672 עובדים, ולא הובאו 276 (וזאת על-ידי 104-103 לשכות). ועוד נאמר, כי המאגר מתיחס לעובדים פנויים להשמה בטרם חלפו 90 יום מיום הפסקת העסקתם, שהם בעלי אופק שהיה מספיק, ועל כן מטבעו הנורמטיבי היקפו מאות בודדות של עובדים (3% מהסך הממומש, כאשר יעד ההשמה הנורמטיבי הוא 97%). ככל שיש 44,000 עובדי סיעוד זרים, המספר המירבי של לא מועסקים יעמוד על כ-4,300; ואולם, בפועל הלשכות עומדות בעיקר יעד ההשמה ברובן מעל 98%. ב-9.8.12 היו במאגר 515 עובדים זרים, ובכל שבוע מינואר 2012 עד 9.8.12 הוצאו מהמאגר 121 עובדים וכ-30 יצאו, כך שירדו כ-150 בכל שבוע - והוספו 147. הדבר מצביע, כך נאמר, על יעילותו של המאגר. ולבסוף נטען, כי מימוש ההיתרים עמד בשנים 2011-2010 על 79-77 אחוזים, ואי מימוש היתרים מסוימים אינו תוצאה של הנוהל, אלא נובע מכך שבעלי ההיתרים בחרו שלא להעסיק עובד זר, תוך שמירת ההיתר לעת צורך. ההודעה נתמכה בתצהיר מר אהרן בראזני ראש מינהל מעסיקים ועובדים זרים ברשות האוכלוסין.
ד. בתגובת העותרים בעתירה 1834/09 (28.8.12) נאמר, כי ישנו מחסור חמור בעובדי סיעוד, ואין אמת בטיעון העובדתי של המשיבים, שכן מטופלים רבים אינם מוצאים עובדי סיעוד. צורף מכתב מאת ח"כ חיים כץ, יו"ר ועדת העבודה, הרווחה והבריאות בכנסת (13.9.12) למנהל רשות האוכלוסין, ההגירה ומאגרי הגבול, שביקר את מכסת ההבאה של 10% וטען למחסור כבד בעובדים.
ה. העותרת בבג"ץ 6583/10 הגיבה (13.9.12), תוך שלילה עובדתית של קיומו של מאגר, ותוך טענה כי לשכות פרטיות רבות סיימו בזמן קצר את מכסת ההבאה, וכי ירידי ההשמה נכשלו. כן נאמר, כי העותרת ערכה בדיקת המאגר הנטען והתוצאות הן קלושות (נשוב לכך להלן), ואין גם מזור בועדת חריגים; משאלת העותרת היא ביטול המכסות כל עוד אין מאגר אמיתי. נתבקשה הפיכת הצו על תנאי שהוצא בשעתו לצו מוחלט, תוך גיבוש נוהל חדש לאחר דיון עם הלשכות הפרטיות.
ו. בתגובות העותרות בבג"ץ 6771/10 (מיום 15.11.12) נטען, כי אין הן טוענות נגד המכסה או להגדלתה, אלא כנגד הגבלות שנקבעו בנוהל והמפלות לרעה את העותרות, שהן לשכות קטנות ובינוניות, שלשיטתן הוגבלה יכולתן לפעול. ההגבלות הספציפיות הן דרישת 200 עובדים זרים ו-200 מעסיקים למצער, והקביעה כי מכסה שנתית לכל לשכה תהא עד 10% מן הרשומים בה ובשיעור השמה של 97%. נטען כי ניתנו מכסות ללשכות גדולות שלא נוצלו, ואילו הלשכות הקטנות ניצלו את מכסותיהן; על כן ישנה אי שויוניות בין הלשכות הקטנות לגדולות; החלוקה הבלתי שויונית יוצרת גם שוק שחור. גם כאן נטען לגבי אי קיומו בפועל של המאגר. לדידן של הקטנות יש לבטל (כאמור בצו על תנאי) את התניית 200 מעסיקים ו-200 עובדים זרים ללשכה וכן מכסת 10% ממספר העובדים הרשומים ושיעור השמה פחות מ-97%. נטען כי הלשכות הקטנות נפגעו ביותר, הגם שהפקידו ערבויות כספיות שבין 160 ל-320 אלף ש"ח כל אחת.
ז. לקראת הדיון בעתירה ב-4.2.13 הגישו המשיבים הודעה מעדכנת מיום 31.1.13. צורף מכתב מנהל השירות למעסיקים ולעובדים זרים, לפיו יש כיום 105 לשכות פרטיות פעילות, מהן 31 קטנות; יש כיום כ-43,500 עובדי סיעוד זרים. הלשכות הביאו עד 23.1.12 3,641 מתוך מכסת 4,916 שנקבעה לשנה שבין 1.6.12 ל-31.5.13; במאגר יש כ-600 רשומים מדי שבוע, וכ-120 נקלטים אצל מעסיקים חלופיים.
ח. בדיון בפנינו ביום 4.2.13 טען עו"ד דוידוביץ לעותרים בבג"ץ 1834/09 כי יש מחסור חמור בעובדים סיעודיים, אין מאגר, והמטופלים זועקים "הצילו" - והכוונה למטופלים סיעודיים אמיתיים, קרי קשים; חברות הסיעוד מעדיפות את המטופלים הקלים ומסרבות לטפל בסיעודיים; כך גם לגבי העובדים שבמאגר שבהם מי שנטשו, עברו לעבודה במסעדות ונתפסו. שיטת המכסות, כך נטען, מוטעית, וככל שלשכה מטפלת סיימה את מכסתה יש לאפשר לה לקבל עובדים חדשים.
ט. עו"ד יולזרי טען לעותרת בבג"ץ 6583/10, שהיא לשכה גדולה, כי יש לבטל את מכסת ההעלאה ב-10%, שכן בפועל המאגר אינו פועל; חברת חקירות שנשכרה על-ידי העותרת לקראת הדיון דיגמה מספר גדול של המופיעים במאגרה (400 מתוך 542), והיו נכונים לעבודה 31 (8%); אחרים - 159 (39%) כבר מצאו מקום עבודה; 80% (20%) לא ענו; לגבי 132 (33%) מספר הטלפון לא היה זמין או הוחלף; 2-1 עזבו את הארץ. צורפה רשימה פרטנית.
י. עו"ד איינהורן טענה לעותרות בבג"ץ 6771/10, ברוח דבריה בהודעה הנזכרת, בין באשר להפליית הלשכות הקטנות לעומת הגדולות, שהיא הפליה בין שוים כנטען, וחוסר האפשרות לקבל לקוחות חדשים. לשיטתה יש צורך במכסה שויונית ומתחדשת לכל הלשכות. הוגש תצהיר מאת בעלת אחת העותרות, שהיא לשכה פרטית ותיקה, בת עשרות שנים, ובה כ-200 עובדים זרים ומעסיקים. נטען, כי מטרת הצמצום בהבאת עובדים זרים על-ידי מכסת 10% אינה מושגת, ותוצאתה היא שמועברים לקוחות ללשכות גדולות יותר. ללשכת בעלת התצהיר הונפקו 20 היתרי יבוא לשנה, הם מומשו והיא אינה יכולה להביא עוד ועל כן פונים לקוחותיה לאחרים. היא תומכת איפוא בקביעת מכסה ענפית, קרי שהענף כולו ככזה יוגבל בכמות, מה גם שבפועל לשיטתה אין מאגר ישים, ולירידי תעסוקה הגיעו מספר זעום של עובדים.
יא. עו"ד שויקה טען למשיבים, כי השיטה שהוכנסה באה כיון שמי שנזקק בעבר למטפל סיעודי היה מקבל היתר, אך אם העובד עזב לא היה תמריץ להשמה. על כן נקבעה שיטה לתמרוץ הלשכות לחפש עובדים זרים שמשום מה הופסקה הבאתם. השיעור של 10% נקבע על פי כלל הנתונים, ולשיטת המשיבים לא נוצר כל קושי בשל השיטה החדשה, והעותרים אינם מגישים תשתיות עובדתיות הסותרות את אלה של המדינה, שלשיטתה המאגר קיים ועובד.
יב. מטעם קו לעובד נטען, כי המדובר בעסקים כלכליים של הלשכות, ונוצרו בהקשר זה ליקויים קשים בשיטה הקודמת, ומכאן הנוהל; משאלת הלשכות היא להביא עובדים חדשים רבים לישראל בלא שמחכה להם עבודה, ונסיון העבר העגום מלמד עד כמה חיוני הנוהל.
הכרעה
יג. לפנינו שאלה מורכבת הכוללת בראש וראשונה את צרכיהם של המטופלים, שלשמם מגיעים העובדים הזרים, ולצדה זכויות המטפלים; טוהר המידות; צרכי המדינה בתחום הטיפול הסיעודי; וחופש העיסוק. לגבי המטופלים - מדובר בצורך חיוני, לעתים כמעט קיומי; לגבי הלשכות העותרות מדובר בנושא שהוא בראש וראשונה כלכלי; על הרגולטור מוטל עול כבד, והשאלה היא אחריותו הסטטוטורית והציבורית. אכן, מה שלפני מחצית יובל היה טיפין טיפין, הוא כיום מציאות של עשרות אלפים רבות, של מטופלים ושל מטפלים הדורשת התיחסות רגולטיבית. אך באשר לתכניה של מציאות זו, ישנה מחלוקת עובדתית לא מעטה.
יד. נודה - כפי שציינו באולם בית המשפט, כי התקשינו להידרש לשאלות העובדתיות שהן תשתית לקבלת החלטות מושכלת, ולקבוע לעצמו מהן העובדות כהוייתן. היה לפנינו רשומון כפשוטו, קרי, טענות נחרצות מצד העותרים, מהם מטופלים בעלי אינטרס אנושי ומהם לשכות גדולות וקטנות בעלות אינטרס כלכלי, כי אין מאגר וכי יש מחסור במטפלים סיעודיים, ועל כן ראוי להסיר הגבלות קיימות בהבאת עובדים זרים. מנגד טענת המשיבים היא שלא היא כל עיקר, יש מאגר ויש מטפלים, ושבעוד המשיבים מספקים נתונים של ממש, לא כן העותרים. אלא שגם העותרים סיפקו נתונים נטענים מסוימים, הן באשר למקור המאגר והן באשר למכסות ולהתמודדות לשכות קטנות, בלא שניטע מסמרות לגביהן.
טו. באנו לכלל דעה, כי רק מנתונים מוסמכים וברורים ניתן יהא לגזור מסקנות מבוססות. בנסיבות אלה, הגם שמתחילה סברנו כי יש מקום לסיים כבר עתה את הדיון בעתירות, נראה לנו כי יש מקום להציע מנגנון לטיפול בשאלות העובדתיות רק לאחר בירורים נוספים, וצעדי ביניים. רק לאחר מכן נחליט באשר לסיום הטיפול בתיקים, אך נטעים שוב כי אין בדעתנו להידרש עוד לנושא הנטישה, כאמור בהחלטות קודמות ונוכח הנוהל שהוצא ולקראת תקנות שייבחנו; עניינם של אלה עשוי להיות בעתיד נושא לעתירה אחרת, בלי שכמובן "נזמין" זאת או ניטע מסמרות.
טז. במישור העקרוני, ברי לנו כי הכיוון שהמשיבים חותרים אליו הוא ראוי, במובן זה שאין לאפשר שאיש הישר בעיניו יעשה, ומקום שכסף רב מעורב בו, והדברים נאמרים בלא רצון לפגוע באיש חלילה, רגולציה היא שבעתיים במקומה; יש לכך השלכות, כמובן, הן על המטפלים הן על המטופלים. ועם זאת, איננו מקלים ראש בטענות הלשכות באשר לחוסר היכולת לגדול, ובאשר לאפשרות לגמישות בין הלשכות. עם שעל פני הדברים נראה משונה שבמדינה קטנה יחסית יש כמאה לשכות השמה (כשמדובר ב-44,000 עובדים), אין בידינו לקבוע בהכרח כי מדיניות המצמצמת את חופש העיסוק של לשכות קטנות, חלקן כנראה ותיקות, היא במקומה, וכמובן לא לנעול את הדלת לגדילתן. יתכן, הן על סמך נתונים מלאים הן על סמך ניסיון שיירכש מן המאגר, שיהא מקום לתיקונים והשלמות ברפורמה אשר נעשתה באמצעות הנוהל. בהקשר זה יתכן שיש לשקול אפשרות ל"ניוד רוחב" של מכסות בלתי מנוצלות.
יז. נוכח האמור במישור ההסדר כולו, יש מקום לטעמנו כי הממשלה החדשה תקים ועדה ציבורית, בהשתתפות גורמי ממשל, ציבור, אקדמיה, הלשכות והארגונים הנוגעים בדבר, אולי בראשות שופט או שופטת בדימוס או אישיות בלתי תלויה אחרת, כדי להידרש בראש וראשונה לעובדות כהוייתן, ועל יסודן לבחון בהקדם, תוך שמיעת החפצים להישמע, את המדיניות הקיימת ולראות אם זקוקה היא לשינויים; המלצותיה יובאו לפני הדרג המיניסטריאלי.