הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור נ' החברה להגנת הטבע ואח'

השופט ע' פוגלמן:

           הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור (להלן: הוותמ"ל או הוועדה) אישרה תכנית מועדפת לדיור באזור העיר מעלות-תרשיחא לפי החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014 (להלן: החוק לקידום הבנייה או החוק). האם פעלה הוועדה במסגרת סמכותה בנסיבות העניין? האם יש עילה להתערבות שיפוטית בתוקפה של התכנית? אלו השאלות המרכזיות המתעוררות בערעור שלפנינו.

הרקע הצריך לעניין

1. במוקד הערעור שלפנינו מקרקעין השוכנים בין העיר מעלות-תרשיחא לבין מושב צוריאל, שרובם בבעלות המדינה (להלן: גבעת צוריאל). ביום 30.7.2002 הוגשה לוועדה המחוזית לתכנון ולבניה במחוז הצפון תכנית ג/13342 "תכנית מתאר מקומית מעלות תרשיחא" (26.2.2016) (להלן: תכנית המתאר המקומית); וביום 26.2.2016 פורסמה התכנית למתן תוקף. תכנית המתאר המקומית כללה, בין היתר, תכנון של מתחמי מגורים שיאפשרו להגדיל את אוכלוסיית מעלות-תרשיחא לכ-35,000 תושבים עד שנת 2020. בגדר התכנון האמור, כונה שטח גבעת צוריאל "מתחם M4", ויועד להקמתה של שכונת מגורים חדשה בת כ-1,670 יחידות דיור.

2. ביום 18.5.2016 המליצה מנהלת מינהל התכנון לפי ס' 3(ב) לחוק, להכריז, בין השאר, על שטח גבעת צוריאל בשינויים קלים מתיחומו בתכנית המתאר המקומית, כמתחם מועדף לדיור (להלן: מתחם צוריאל). בהמלצה צוין כי התכנית המועדפת לדיור שתקודם במתחם תואמת את תכנית המתאר המקומית, וכי המתחם צפוי לשמש עתודת מגורים חשובה למעלות-תרשיחא ולסביבתה. כן צוין כי פיתוח מתחם צוריאל תואם את התכניות הנוספות החלות באזור. ביום 23.5.2016 החליטה ועדת השרים לענייני תכנון בניה מקרקעין ודיור (להלן: קבינט הדיור) להכריז על מתחם צוריאל כעל מתחם מועדף לדיור. החלטה זו קיבלה תוקף של החלטת ממשלה בהחלטה 1514 של הממשלה ה-34 "הכרזה על מתחם מועדף לדיור – מעלות-צוריאל" (9.6.2016). בהתאם לכך הוחל בקידום התכנית בוותמ"ל. ביום 27.10.2016 התקיימה ישיבה שבה הוצגו עיקרי התכנית למתחם צוריאל, תמל/1057 "מתחם צוריאל – מעלות תרשיחא" (2.10.2017) (להלן: תמל/1057 או התכנית). בישיבה נכחו, בין היתר, חברי הוותמ"ל ונציגי המשיבות.

3. ביום 22.1.2017 פורסם צו לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה) (הכרזה על מתחם מועדף לדיור – מעלות-תרשיחא), התשע"ז-2017 (להלן: הצו), בהתאם להמלצת מנהלת מינהל התכנון. בהמשך לכך, ביום 8.2.2017 נקלטה תמל/1057 בוועדה. ביום 15.2.2017 התקיים דיון בתכנית, ובסופו החליטה הוועדה להפקיד את התכנית בתנאים. כפי שעולה מפרוטוקול הדיון, הוועדה החליטה לשנות את שלביות הפיתוח שהוצעה בתכנית, בין היתר נוכח "מצוקת הדיור והצורך להגדיל את היצע המגורים בכלל המדינה ובצפונה בפרט". לאחר שהתמלאו התנאים שקבעה הוועדה, הופקדה התכנית להתנגדויות ביום 10.5.2017.

           ביני לביני, ביום 21.2.2017 נחתם הסכם בין רשות מקרקעי ישראל לבין עיריית מעלות-תרשיחא (להלן: ההסכם האסטרטגי), שבמסגרתו התחייבו הצדדים לפעול על מנת להביא לאישורן של תכניות במרחב העיר מעלות-תרשיחא, וביניהן תמל/1057, בתוך 18 חודשים ממועד החתימה.

4. לתכנית הוגשו שתי התנגדויות, אחת מהן מטעמה של המשיבה 1. בהתנגדות נטען כי נוכח מלאי יחידות הדיור הנוכחי במעלות-תרשיחא אין הצדקה לפיתוח מתחם צוריאל בעת הזו במסגרת ההליך התכנוני המיוחד לפי החוק; כי התכנית תוביל לפגיעה ניכרת בטבע; וכי התכנון המוצע יביא למעשה להקמת יישוב חדש ללא האישורים המתאימים לכך. אי לכך, דרשה המשיבה 1 לבטל את תמל/1057. לחלופין, הציעה המשיבה 1 לערוך שינויים בתכנית על מנת לשפר את השפעתה הסביבתית. ביום 24.7.2018 נידונו ההתנגדויות בפני החוקר, מר רן דרסלר (להלן: החוקר). בדו"ח מטעמו, המליץ החוקר לדחות את מרבית טענותיה של המשיבה 1, ולקבל את חלקן. צוין כי התכנית מקודמת בוותמ"ל על פי דין, וללא פגיעה בשלבי התכנון הנדרשים; כי מתחם צוריאל הוא עתודת הפיתוח העיקרית של העיר מעלות-תרשיחא בקרקע בבעלות המדינה; וכי לא יוקם יישוב חדש במסגרת פיתוח המתחם, שהועבר לשטחה המוניציפלי של עיריית מעלות-תרשיחא וצפוי לקיים קשר עם הרקמה העירונית הקיימת. החוקר הוסיף כי הפגיעה הסביבתית הנטענת אינה מצדיקה להימנע מלקדם את התכנית, תוך שציין כי הקצאת שטח המתחם לבינוי עמדה למבחן מספר פעמים, והוכרע לטובת הבינוי. לצד זאת, קיבל החוקר בחלקן טענות שונות שהועלו בהתנגדות המשיבה 1, והמליץ לוועדה לפעול לתיקון התכנית בהתאם.

5. ביום 16.8.2017 נערכה ישיבת ועדת המשנה להתנגדויות של הוותמ"ל (להלן: ועדת המשנה), שבמסגרתה הוחלט לקבל את המלצות החוקר, בשינויים מסוימים. בישיבת הוותמ"ל, שנערכה ביום זה, אומצה החלטת ועדת המשנה ואושרה תמל/1057. הוועדה לא ראתה לקבל את הצעת נציגת ארגון הגג של הגופים הציבוריים שעניינם שמירת איכות הסביבה שלפיה יש לדחות את התכנית ולהעבירה למסלול התכנון הרגיל (להלן: הצעת ארגון הגג). בהצעה נטען, בדומה לטיעוני ההתנגדות שהגישה המשיבה 1, כי באזור מעלות-תרשיחא קיימות חלופות פיתוח לשנים הקרובות אף מבלי שתקודם תמל/1057; כי אין הצדקה לשימוש בכלי החריג הנתון לוותמ"ל במסגרת תכנון מתחם צוריאל; כי פיתוח המתחם יגרום נזק סביבתי משמעותי; וכי התכנית תביא למעשה להקמתו של יישוב חדש ונפרד ממעלות-תרשיחא. לפיכך הוצע להעביר את התכנית למסלול תכנון "רגיל" לפני הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה במחוז הצפון.