דחיית עתירת הועדה המקומית חיפה ואח' נגד בטול החלטתה המאפשרת למלון בוטיק "וילה כרמל " לפתוח מסעדה ל-100 סועדים

העתירות בתמצית:

לפני עתירתה של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה (להלן: "הוועדה המקומית") וכן עתירתה של חברת מ.מ.ש. מלונות בוטיק בע"מ (להלן: "מ.מ.ש.") נגד החלטת ועדת הערר לתכנון ובנייה מחוז חיפה (להלן: "ועדת הערר") אשר ניתנה ביום 4.9.11 במסגרת עררים 126/11 ו-158/11. במסגרת ההחלטה שבנדון בוטלה החלטת הוועדה המקומית מיום 23.3.11 המתירה למ.מ.ש., בכפוף לתנאים שונים, להרחיב את השימוש בחדר האוכל של המלון שבבעלותה, באופן שלא יוגבל לאורחי המלון בלבד אלא יאפשר מסעדה לציבור סועדים שלא יעלה בהיקפו בעת ובעונה אחת על 100 איש. כמו כן, בוטלה החלטת הוועדה המקומית להתיר למ.מ.ש. לבנות פרגוד עונתי בתחום השטח המיועד לבנייה בחלקה בהקלה מהוראות תוכנית חפ/1888.

מהטעמים שיפורטו להלן אני קובע כי דינן של העתירות להדחות. לא מצאתי כי נפל בהחלטת ועדת הערר מיום 4.9.11 פגם המצדיק התערבות של ביהמ"ש לעניינים מנהליים.

הרקע לעתירות:

המבנה נשוא העתירה, מלון וילה כרמל, הינו מלון בוטיק בו 16 חדרים זוגיים, המצוי בבעלות מ.מ.ש. ואשר נמצא באיזור המסווג על פי תכנית המתאר המאושרת, חפ/229, כ" מגורים א'". התוכנית מתירה באיזור גם מלונאות. המבנה שימש לאורך שנים רבות כמלון. במהלך שנות השבעים הוסב לשמש כבית הורים תוך שנוספה בנייה ללא היתר ומראהו הכללי הוזנח. מאז שנות התשעים פונה המבנה וננטש, עד שנרכש על ידי מ.מ.ש. אשר ביקשה לשפצו ולהחזיר את השימוש המאושר, מלון.

בשנת 2008 אושרה על ידי הוועדה המקומית בקשה להיתר (בקשה מספר 005) שעיקרה שינויים פנימיים וחיצוניים לבית המלון, תוך קביעת תנאי לפיו לא יותרו מסעדה או בית קפה במקום. אושר מלון בלבד עם חדר אוכל ובית קפה לאורחי המלון בלבד. על ההחלטה הוגש ערר על ידי מתנגדים גובלים, הערר נדחה ווועדת הערר קבעה כי מאחר שהבקשה אינה כוללת חריגה מתוכניות החלות על הקרקע, הרי שלא עומדת לעוררים זכות עמידה כמתנגדים או עוררים (החלטת ועדת הערר
מ- 9.11.08 בערר 180/08). עם תום ההליכים הנפיקה הוועדה המקומית היתר בנייה לבקשה 005.

בראשית שנת 2009 הוגשה בקשה (מספר 006) במסגרתה נתבקש היתר להקמת פרגוד חורף (קירוי עונתי) בתוך תחום שטח החצר הפרטית של המלון ובהמשך לחדר האוכל של המלון. הבקשה אושרה על ידי הוועדה המקומית כאשר לגרסת הוועדה המקומית יש לאשר את הפרגוד בהתאם להוראות תוכנית חפ/1888 (פרגודים) המתירה הקמת קירוי עונתי לבתי אוכל וכן על פי תקנות התכנון והבנייה (עבודה מצומצמת) (להלן: " תקנות עבודה מצומצמת"). ועדת הערר נדרשה אף להחלטה זו (ערר 98/09), קיבלה את הערר וקבעה כי מאחר שתוכנית חפ/1888 נועדה לאפשר הקמת פרגודי חורף דווקא על מדרכות או במרווח הקדמי של המגרש, במקומות אליהם יש לכלל הציבור גישה ובמקומות בהם קיימות חזיתות מסחריות, אזי לא ניתן להחילה כפשוטה ביחס לבקשה הנדונה כאשר אין המדובר בחזית מסחרית ואין שום סיבה עיצובית להתיר במקום חזית מסחרית. נקבע כי התרת הפרגוד בתחום המותר לבנייה סותרת את הוראות התוכנית ולפיכך יש בכך משום סטייה ניכרת על פי הוראות החוק והתקנות.

בשנת 2009 הוגשה בקשה להיתר (מספר 007) - דיון חוזר לצורך שינוי התנאי שנקבע במסגרת בקשה 005 הקובע איסור גורף בדבר מתן שירותי הסעדה למי שאינו לן במלון. מ.מ.ש. טענה כי התנאי מפלה, אבסורדי ובלתי חוקי. הבקשה הובאה לדיון פתוח בפני חברי הוועדה המקומית והוחלט לבטל את התנאי שנקבע בהחלטת הוועדה ביום 13.5.08 ואשר קבע כי הוועדה מאשרת מלון בלבד עם חדר אוכל ובית קפה לאורחי המלון בלבד. בהחלטת הוועדה המקומית נאמר כי הוועדה מתירה מלון עם השימושים הדרושים והמקובלים בו.

ועדת הערר קיבלה את הערר שהוגש על החלטת הוועדה המקומית במסגרת תיק ערר 343/09. תוך סקירת המצב התכנוני החל על החלקה ציינה ועדת הערר כי מהתוכניות החלות על האיזור עולה כי על החלקה שבנדון מעולם לא הותרה פעילות מסחרית והוועדה המקומית לא הייתה מוסמכת לקבוע בה שימושים של בתי קפה ומסעדות, אשר הותרו אך ורק באזורים המסחריים. ועדת הערר ציינה כי בשלב מסויים החליטה הוועדה המקומית להכין " מסמך מדיניות" לגבי אזור ציר מוריה (חפ/2270), אשר על פיו החלקה אינה מסומנת כאזור בו מיועד להתקיים מסחר כלשהו. ועדת הערר ציינה כי מטרת התנאי שנקבע מראש על ידי הוועדה המקומית הייתה למנוע את הפיכת המלון לשימוש משני והמסעדה לשימוש עיקרי ואילו ביטולו הגורף כעת משמעו התרת שימוש למסעדה במקום, זאת בניגוד לתכנון החל על המקום, בניגוד לתכנון המוצע אותו יוזמת הוועדה המקומית עצמה ובניגוד להוראות הדין, המחייבות פרסום בטרם אישור שימוש שכזה ואף הסדרת נושא החנייה במקום. על כן, נקבע כי לא ניתן להותיר את החלטת הוועדה המקומית על כנה ויש לבטלה. כן נקבע כי ככל שהוועדה המקומית מבקשת לבטל את התנאי כליל יש לנקוט בהליך של פרסום שימוש חורג המאפשר שימוש של מסעדה ותוך הנמקה ראויה. מאידך, באם תבקש הוועדה המקומית לקבוע תנאי חלופי תחתיו, אשר יאפשר שמירת צביונו של המלון, מבלי שיש בכך להתיר במקום מסעדה או אולם אירועים, הרי שהדבר אינו מצריך פרסום של שימוש חורג. ועדת הערר קבעה כי במקרה כזה יש לנסח תנאים ברורים הקובעים מספר סועדים מקסימאלי, אשר הינם קשורים לאורחי המלון והינם פרופורציונאליים למספר החדרים הקיימים בו ואין ליצור במקום חזות של מסעדה הפונה לציבור הרחב. כמו כן יש לאסור על קיומם של אירועים המוניים במקום.

בנוגע לשני הנושאים הנ"ל - התקנת הפרגוד ושינוי התנאי האמור, גם יחד, הוגשה בקשה לדיון חוזר. הוועדה המקומית החליטה, לאחר דיון חוזר, ביום 23.3.11 לשנות את התנאי מאחר שניתן להתיר שימוש במסעדה (לא רק לאורחי המלונית) ובלבד שמספר הסועדים בעת ובעונה אחת לא יעלה על 100 איש. כן הוחלט לאשר את הפרגוד העונתי בתנאים. בנימוקים להחלטה צויין שהשימוש למסעדה לא רק לאורחי המלון תואם והולם את השימוש המסחרי המותר כמלון באשר זה כולל שירותי הסעדה ואירוח. כן צויין כי התרת השימוש למסעדה לא רק לאורחי המלון עולה בקנה אחד עם השימוש המסחרי והמותר במבנה מיום הקמתו ונלקח בחשבון מיקומה של החלקה בצמידות לציר מוריה ולחלקה שהותרו בה שימושים מסחריים.

על החלטה זו הוגשו שני עררים (עררים מספר 126/11 ו- 158/11), אחד בידי מתנגדים המתגוררים בקרבת מקום והשני בידי שני חברי מועצת העיר (משיבים 12-13 כאן). ועדת הערר קיבלה את העררים ופסלה את החלטת הוועדה המקומית כאחת. על החלטה זו הוגשו העתירות דנן.

לעניין השימוש החורג קבעה ועדת הערר כי אין להתיר את השימוש החורג כפי שהתבקש, אולם בדעת רוב סברה כי ניתן להתיר שימוש חורג למסעדה בהיקף מצומצם, באופן שאינו עולה על 50 סועדים, לתקופה של 3 שנים בכפוף לתנאים שנמנו בהחלטתה ובכללם הסדרת החנייה בתחומי המגרש.

לעניין הפרגוד חזרה ועדת הערר על קביעותיה בערר הקודם שעסק בעניין זה לפיהן הצבת הפרגוד בתחום השטח המיועד לבנייה בחלקה אינה חוקית ונוכח היות ההחלטה בערר הקודם חלוטה, אין הוועדה המקומית מוסמכת לסטות הימנה, כפי שעשתה.

טענות הוועדה המקומית:

הוועדה המקומית טוענת כי החלטת ועדת הערר אינה הולמת כלל ועיקר את החלטת הוועדה המקומית אשר לא התירה שימוש חורג במבנה ממלון למסעדה אלא החליטה על שינוי התנאי המגביל וקבעה תנאי חליפי הימנו בהתאם לדרך שקבעה ועדת הערר עצמה בהליך קודם (ערר 343/09). לטענת הוועדה המקומית, ועדת הערר נתפסה לכדי טעות בשוותה פרשנות להחלטת הוועדה המקומית. הוועדה המקומית טוענת כי לא היה בכוונתה להתיר במקום הפעלת מסעדה כעסק נפרד ובלתי תלוי במלון. לכן לטענתה אין מקום לדבר על שימוש חורג לכשעצמו וההליך שנבחר היה הליך לשינוי תנאי בהיתר. נטען כי עמדתה של הוועדה המקומית הייתה לאורך כל הדרך כי הפעלת מסעדה ביחד עם בית המלון הינה כחלק בלתי נפרד הימנו ויש לראות בשימוש זה כשימוש נלווה ואינהרנטי לפעילות בית המלון. נטען כי מתן היתר לשימוש חורג ממלון למסעדה עומד בהכרח בניגוד לעמדה זו. הוועדה המקומית טוענת כי החלטת ועדת הערר להתיר שימוש חורג למסעדה נעדרת סמכות באשר בקשה כזו לא פורסמה להתנגדויות ולא נדונה בוועדה המקומית.

הוועדה המקומית טוענת כי ועדת הערר הסכימה עם גישתה העקרונית של הוועדה המקומית לפיה מוצדק לבחון את גודלה של המסעדה על פי מספר הסועדים ולא על פי מיהותם והוסיפה וקבעה כי מסעדת מלון אשר משרתת כ-30 סועדים מהווה שימוש אינהרנטי למלון בסדר גודל הנקוב ולכן אינה נדרשת להליך של שימוש חורג. לכן טוענת הוועדה המקומית כי יש הסכמה כי התנאי הכובל הקיים אינו סביר או אכיף ויש להמירו בתנאי/מגבלה כמותית וכן כי המסעדה מהווה שימוש אינהרנטי למלון. באשר להיקף פעילותה של מסעדת המלון נחלקו הצדדים. בעוד שהוועדה המקומית החליטה על קביעת מגבלה כמותית בתחום 100 סועדים סבר יו"ר ועדת הערר כי המספר הסביר הינו 30 סועדים ואילו דעת הרוב בוועדת הערר כנראה סבורה שהמספר הסביר הינו 50 סועדים (אך זאת בתנאי שתוכן תוכנית שתאפשר את המסעדה ללא קשר למלון לכאורה (לטענת הוועדה המקומית) בניגוד לעמדות התכנוניות של שתי הוועדות).

הוועדה המקומית טוענת כי הדיון הנרחב שדנה ועדת הערר בסוגיית ציר מוריה אינו שייך לענייננו ואף הסיט את ועדת הערר מהסוגייה הנכונה - הסעדה מותרת במלון - עד כדי כך שבסופו היא החליטה בניגוד לכל דין להתיר במקום מסעדה (ללא קשר למלון). נטען כי הדרך הנכונה להתייחס לסוגיית ההסעדה במלון היא כסוגייה בפני עצמה ולבחון אותה ביחס למלונות אחרים ולא ביחס לציר מוריה ולכל היותר להתייחס לנושא הקרבה לציר כאל אחת מהנסיבות הרלוונטיות להחלטה.

הוועדה המקומית טוענת גם כי בעניין הפרגוד יצאה שגגה מלפני ועדת הערר שנמנעה מלבחון את החלטת הוועדה המקומית ודחתה את הבקשה על הסף בנימוק שהחלטת ועדת הערר בעניין זה בערר 98/09 הינה מעשה בית דין. לטענת הוועדה המקומית מושכלות יסוד הן שבעולם התכנון לא חל הכלל בדבר סופיות הדיון. נטען כי הוועדה המקומית רשאית הייתה לבחון מחדש את הבקשה להקמת פרגוד עונתי משזו הוגשה פעם נוספת ולא הייתה כבולה בהחלטת ועדת הערר בתיק 98/09 אלא רשאית הייתה ואף חייבת להפעיל שיקול דעת עצמאי מחודש בפרט כאשר חל שינוי בנסיבות עת פורסמה הפעם הקלה. נטען כי במקרה דנן היו סיבות למכביר לפרסום ההקלה, לשמיעת ההתנגדויות ולקיום דיון בוועדה המקומית, למרות שחלק מחברי ועדת הערר כבר גילו דעתם שאם וכאשר תובא בפניהם החלטה המאשרת הקלה כאמור הם כנראה יקבעו כי המדובר בסטייה ניכרת.