ברעם נ' משרד המשפטים-השמאי הממשלתי הראשי

פסק דין

עניינה של העתירה בהחלטת השמאי הממשלתי הראשי, מנהל אגף שומת מקרקעין במשרד המשפטים (להלן – המשיב או השמאי הממשלתי הראשי), לגרוע את העותר ממאגר השמאים למתן שירותים בתחום שמאות מקרקעין עבור משרדי ממשלה. העותר נכלל במאגר לאחר שזכה בהליך פומבי מס' 1/2010 "הקמת מאגר שמאים למתן שירותים בתחום שמאות מקרקעין עבור משרדי הממשלה הזמנה למתן הצעות" (להלן – ההליך הפומבי או המכרז).

רקע

ההליך הפומבי וההוראות הרלוונטיות

בהחלטת ממשלה מספר 4796 מיום 26.01.99 (להלן – החלטת הממשלה) נקבע כי שירותי שמאות מקרקעין עבור משרדי ממשלה וגופי הסמך יבוצעו על ידי השמאי הממשלתי הראשי או מי מטעמו. כן נקבע כי שומת מקרקעין שנעשית עבור משרד ממשלתי, לפי הזמנתו או מטעמו, תהא באחריותו של השמאי הממשלתי הראשי בכל הנוגע לביצוע השומה, הנחיה מקצועית של השמאים מטעמו ובקרה ופיקוח עליהם. בהחלטת הממשלה צוין כי היא "מגלמת את הרפורמה במבנה האגף ובתיפעולו אשר לפיה יפעל האגף כיחידת מטה מקצועית, מפקחת ומנחה בכל הנוגע לשירותי שמאות מקרקעין שינתנו למשרדי הממשלה ויחידות הסמך... את מרבית שירותי השומה יבצעו שמאים פרטיים, אשר יכללו במאגר שיוקם אצל השמאי הממשלתי הראשי ויפעלו לפי ההנחיות המקצועיות של השמאי הממשלתי הראשי ובפיקוחו".

לצורך מתן שירותי השמאות, ובהתאם להחלטת הממשלה, מפעיל המשיב שמאים פרטיים שנבחרו בהליך פומבי ונכללו במאגר השמאים הממשלתיים וברשימת העתודה. המשיב אחראי על שיבוצם של השמאים למשרדים השונים, הנחייתם והפעלתם המקצועית, כמו גם על עריכת בקרה ופיקוח על עבודתם. יוער כבר עתה כי לצורך הפיקוח והבקרה הוקם באגף שומת מקרקעין, לפני כשנתיים, מערך בקרה הדוגם ומבקר את האיכות המקצועית של עבודת שמאי המאגר. במסגרת זו מועבר העתק מכל שומה שנערכת לבקשת המשרד הממשלתי אל אגף שומת מקרקעין. באגף נערכת בדיקה מדגמית של השומות באמצעות טופס בקרה, כדי לבדוק האם השומות עומדות בסטנדרט הנדרש על-ידי המשיב.

מאגר השמאים הנוכחי הוקם, כאמור, בהליך פומבי מס' 1/2010, שנערך בשנת 2010 על ידי ועדה בין משרדית שמונתה על ידי החשב הכללי. מאגר השמאים הנוכחי החליף את המאגר הקודם אשר הוקם בשנת 2002 (להלן – המאגר הקודם). לצד המאגר נקבעה גם רשימת עתודה שתשמש להרחבתו.

ההצעות שהוגשו במסגרת ההליך הפומבי נבחנו על פי אמות מידה איכותיות בלבד, ואילו שכר הטרחה נקבע כרכיב קבוע, מבלי שניתן לו משקל בבחירת השמאים. הצעות שעמדו בתנאי הסף נוקדו על-פי ותק מקצועי, השכלה, בדיקת שומות שהוגשו על-ידי המציע, שומות בהיקף גבוה, מידת שביעות הרצון של לקוחות המציע וניסיון מקצועי רחב. רק שמאים שהצעותיהם קיבלו ציון מינימאלי של 70% יכולים היו להיכלל במאגר השמאים או ברשימת העתודה. עוד נקבע כי בכל מחוז ייבחר מספר מוגבל של שמאים (בירושלים ובסביבתה לא יותר מ-30 שמאים, בתל-אביב והמרכז לא יותר מ-65 שמאים, בחיפה והצפון לא יותר מ-35 שמאים, בבאר שבע והדרום לא יותר מ-20 שמאים ובאזור יהודה ושומרון לא יותר מ-20 שמאים). שמאי שהציע הצעה בהליך הפומבי, יכול היה להיבחר במחוז אחד בלבד. עם זאת, שמאים שהציעו עצמם לעבודה גם באזור יהודה ושומרון, יכלו להיבחר בנוסף גם למחוז זה, והוא משום מיעוט מציעים.

במסמכי ההזמנה נקבעו הוראות לעניין בחירת השמאים וניהול המאגר, וכן הוראות שונות לעניין נהלי עבודה ופיקוח על עבודת השמאים. כך, בין היתר, נקבע בסעיף 1.4 למכרז כי תוקף המאגר ורשימת העתודה הם לשלוש שנים, עם אפשרות להאריכם לשלוש שנים נוספות, בכפוף לשיקול דעתו הבלעדי של המזמין. בסעיף 13.3 למכרז נקבע כי המזמין אינו מתחייב להעביר תיקים לטיפולו של הזוכה, בין בכלל ובין בהיקף כלשהו. בסעיף 11.1 נקבע כי זוכה שנבחר ליתן שירותים שמאיים למשרד מתחייב לחתום על התקשרות בהסכם למתן שירותים שמאיים תוך שלושה שבועות מהיום שהתבקש לעשות כן על-ידי המשרד (להלן – הסכם ההתקשרות).

גריעת שמאי ממאגר השמאים באופן פרטני

בסעיף 12.1 למרכז נקבע כי "המזמין יהא רשאי, בכל עת, תוך מתן הודעה של 30 יום מראש, ובמקרים מתאימים לפי שיקול דעתו – לאלתר, לגרוע שמאי ממאגר השמאים או מרשימת העתודה או להורות למשרדים להפסיק את ההתקשרות עם השמאי או לבטל הזמנות עבודה כולן, או חלקן, לפי שיקול דעתו הבלעדי, ובאופן חד צדדי" (הוראה דומה נקבעה גם בסעיף 26.1 להסכם ההתקשרות). בסעיף 12.2 למכרז נקבע כי המזמין, בהתאם לשיקול דעתו ונסיבות העניין, רשאי לזמן את השמאי לשימוע בטרם קבלת החלטה סופית בעניין גריעתו מהמאגר.

הוראות הנוהל והליך הרענון

בנספח ו' למכרז, שעניינו "מאגר השמאים – נוהל עבודה הקצאה ופיקוח" (להלן – הנוהל), נקבע בסעיף ג.3.ב כי הקצאת השמאים למשרדים תיעשה "תוך נסיון לאזן את היקף העבודה לשמאים, ובשים לב לסבב מחזורי ככל שניתן, בהתחשב באינטרס הציבורי של איכות העבודה, ותוך מיון ושקלול המרכיבים הבאים...". המרכיבים שפורטו בסעיף היו רמת שביעות הרצון של המשרדים מהשמאי; מיקומו ברשימת שמאי המאגר; התמחות ספציפית; היקף העסקתו בשלוש השנים האחרונות; ומספר המשרדים אליהם שובץ.

בסעיף 5 לנוהל נקבע כי בתום כל מחצית השנה יפנה "האחראי" (שימונה על-ידי המשיב) למשרדי הממשלה ויבקש לקבל משוב באשר להפעלת שמאי המאגר, שבמסגרתו יתייחסו המשרדים לשביעות רצונם מעבודת השמאים ולהיקף עבודתם.

בסעיף 6 לנוהל נקבע מנגנון הריענון מושא העתירה (הוראות הריענון עוגנו גם בהוראת תכ"מ בעניין מאגר השמאים, הוראה מס' 7.19.4 שכותרתה: "התקשרות באמצעות רשימת שמאים לביצוע עבודות בתחום שמאות מקרקעין עבור משרדי ממשלה"):

ההקצאה למשרדים אשר מעסיקים מעל 5 שמאים ושבהם היקף ההעסקה הממוצע הוא מעל 30,000₪ לשמאי לשנה בממוצע, תרוענן בתחילת הרבעון האחרון של סוף שנה, החל מתום השנה השניה למאגר ואילך.

רענון השמאים ייעשה ע"י השמאי הממשלתי הראשי או מי שהוס[מ]ך על-ידו לכך, ובתיאום עם נציגי המשרדים.

רשימת שמאי המאגר במשרדים תרוענן כך שכ -1/3 מהם יוחלפו בתום כל שנה, ובאופן ששמאי המאגר לא ייתן שירותים מעל 4 שנים ברציפות לאותו משרד.

התחלופה תבוצע באופן ששמאי מאגר הנמצא בראש רשימת העתודה יוקצה במקום אלה שסיימו תקופת הקצאה או במקום שמאים שנגרעו מהמאגר מסיבה זו או אחרת.

שמאים שבצעו עבודות שמאות עבור משרדים לשביעות רצון המשרדים, וסיימו את תקופת פעילותם, יועברו לסוף רשימת העתודה.