ברנשטיין ואח' נ' הועדה המחוזית לתיכנון ובניה מחוז חיפה ואח'

החלטה

1.         העתירה שלפני מופנית כנגד החלטת ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה (להלן:  "הועדה המחוזית") מיום 3.5.11, במסגרתה נדחו ההתנגדויות שהגישו העותרים ואושרה  תוכנית המתאר המקומית חפ/2070 "בנייני מגורים ברח' מגידו"  (להלן: "התוכנית" - "ההחלטה").

2.         בעתירה טענו העותרים טענות רבות כנגד ההחלטה ובכלל זה, כי הועדה המחוזית חרגה ממסמך המדיניות, ממספר הקומות המותר, ויתרה מראש על בדיקת ההיבטים הסביבתיים החיוניים בנסיבות העניין – ויתרה על ביצוע הדמיית התוכנית, בדיקת ניצפות ובדיקת היתכנות תחבורתית, וזאת בניגוד למסמך המדיניות ו/או בניגוד להמלצת החוקרת וחרף היקף הפרוייקט והשפעתו על אזור רכס הכרמל.

עוד טענו העותרים כי הועדה המחוזית אישרה את התוכנית חרף העדר פרטים ו/או נתונים הכרחיים בין היתר, לא נקבה התוכנית במספר יחידות דיור מתוכננות, לא הגדירה גבולותיהם של חלקות ציבוריות, לא פירטה אמצעים להנגשת נכים, ועוד.

לבסוף, טענו העותרים כי הועדה המחוזית חרגה מסמכותה בכך שאישרה ביטולו של רחוב ג'ורג אליוט ותחתיו הציעה שביל להולכי רגל וזאת בניגוד לחוק. לטענת העותרים, רחוב מהווה "מקרקעי יעוד" כמשמעו בחוק המקרקעין, בהיותו "דרך" הרשומה על שם הרשות הציבורית, יעודה הוא לצורכי ציבור והיא משמשת לתועלת הציבור. במצב דברים זה אין לוועדה המחוזית סמכות להקצאה מלאה או חלקית של קרקע זו ליזם פרטי.

3.         המשיבה מס' 2 היא יזם התוכנית (להלן – "המשיבה"), הגישה בקשה לדחיית העתירה על הסף מאחר ולטענתה, העתירה הוגשה טרם שמוצו ההליכים מול מוסדות התכנון. המשיבה טענה כי היה על העותרים לפנות בבקשת רשות ערעור למועצה הארצית בטרם הגשת עתירה מנהלית.

עוד טענה המשיבה כי החלטת הועדה המחוזית היא החלטה תכנונית במהותה ומשכך, ולאור ההלכה לפיה בית משפט זה אינו שם עצמו בנעלי רשויות התכנון, דינה של העתירה, גם מטעם זה, להידחות על הסף.

4.         עמדת הועדה המחוזית (המשיבה מס' 1) היא כי אי הגשת בקשת רשות לערור על החלטת הוועדה המחוזית בפני ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית אינה עולה במקרה זה כדי אי מיצוי הליכים. לעמדתה, בקשת רשות ערר ניתנת במקרים בודדים, בהם קיים טעם לדעת יו"ר הועדה המחוזית, בקיום דיון נוסף על ידי המועצה הארצית בסוגיות העולות מהתוכניות הנדונות. לדעת הועדה המחוזית, אין מקום לקבוע בכל מקרה כי אי הגשת בקשת רשות ערר לוקה באי מיצוי הליכים. לדעתה, חיוב היזם או המתנגד בהגשת בקשה למתן רשות לערור בפני המועצה הארצית בכל מקרה ומקרה תסרבל את ההליך המנהלי שלא לצורך.

הועדה המחוזית הוסיפה וטענה לחוסר תום ליבה של המבקשת אשר הגישה עתירה מנהלית כנגד החלטת הועדה המחוזית ולא הקדימה לעתירתה פנייה ליו"ר הועדה המחוזית בבקשה לקבלת רשות לערור למועצה הארצית.

דיון

5.         דין הבקשה להידחות.

אין מחלוקת כי טרם הגשת עתירה מנהלית חובה על העותרים למצות את ההליך המנהלי. לא מדובר בדרישה פורמאלית גרידא אלא בדרישה מהותית, עקרונית שטעמים רבים בצידה. ראו י. זמיר, הסמכות המנהלית, כרך ב' מהדורה שניה, נבו הוצאה לאור, עמ' 955:

"כמה וכמה יתרונות יש לביקורת הפנימית על פני הביקורת החיצונית, לרבות הביקורת השיפוטית. ראשית, מבחינת המינהל הציבורי עצמו, הביקורת הפנימית נותנת למינהל הציבורי הזדמנות לתקן טעות שנתגלתה בהחלטה או להתאים את ההחלטה לנסיבות שהשתנו. הזדמנות כזאת מאפשרת למינהל לשפר את עצמו ואת השירות לציבור ולחסוך מעצמו טרחה, הוצאות ואולי גם ביקורת הכרוכות בהתדיינות שיפוטית. שנית, מבחינת האזרח. בדרך כלל, הביקורת הפנימית זולה יותר מן הביקורת השיפוטית, שכן ההוצאות של התדיינות שיפוטית, ובמיוחד התדיינות בבית המשפט הגבוה לצדק, גבוהות יותר, לעתים הרבה יותר, מן ההוצאות הכרוכות בביקורת פנימית. כמו כן, על פי רוב הביקורת הפנימית מהירה יותר לפעמים הרבה יותר, מן הביקורת השיפוטית. והעיקר – הביקורת הפנימית יכולה להיות רחבה ומעמיקה יותר מן הביקורת השיפוטית. הביקורת השיפוטית מוגבלת לשאלה משפטית: בית המשפט אינו בודק את ההחלטה המנהלית אלא כדי לברר אם נפל בה פגם משפטי. לעומת זאת הביקורת הפנימית פטורה מכל מגבלה: היא יכולה להשתרע על כל היבט של ההחלטה, לרבות השאלה אם ההחלטה תואמת את המדיניות המנהלית, יעילה או צודקת. שלישית, מבחינת בית המשפט, בית המשפט עמוס לעייפה, בין היתר בעתירות נגד רשויות מנהליות. הביקורת הפנימית משמשת מסננת, שביכולתה לפתור חלק ניכר מן הסכסוכים שבין האזרחים לבין הרשויות המנהליות, ובכך להקל את העומס המוטל על בית המשפט. ולבסוף, מבחינת הציבור: הדרך של ביקורת עצמית על ידי המינהל היא דרך זולה ויעילה יותר, ואף דרך נאותה יותר מהתדיינות שיפוטית ליישוב מחלוקת, בין השאר משום שהיא עשויה לייתר התערבות שיפוטית בעניינים מנהליים".

הפסיקה שעוסקת בסוגיה רבה וראו פסקי הדין המצוטטים בהרחבה בבקשה.

6.         בענייננו, עומדת לעותרים הזכות להגיש בקשת רשות לערור על החלטת הועדה המחוזית בפני המועצה הארצית, מכוח הוראת סעיף 110 (א)(2)(ב) לחוק התכנון והבניה.

השאלה העומדת להכרעה היא אם כן, האם הימנעות העותרים במקרה הקונקרטי מהגשת בקשה לרשות לערור בפני המועצה הארצית על החלטת הועדה המחוזית, מהווה אי מיצוי הליכים המצדיק לדחות את העתירה על הסף?

אני סבורה כי התשובה לשאלה זו שלילית.

7.         כאמור בהוראות סעיף 110 לחוק התכנון והבניה, לעותרים לא מוקנית זכות לערור על החלטת הועדה המחוזית בפני המועצה הארצית, אלא עליהם להגיש בקשה בעניין זה ליו"ר הועדה המחוזית, לו נתון שיקול הדעת אם להיעתר לבקשה אם לדחותה.

בדרך כלל רשות כזו ניתנת רק באותם מקרים מיוחדים בעלי השלכות רוחב ארציות או במקרים המעוררים שאלות בעלות אופי עקרוני, או ציבורי מובהק. ראו הקריטריונים שנקבעו בעניין זה בפרשת שכונת עין כרם (עע"מ 3663/02 ועד שכונת עין כרם נ' הועדה המחוזית פד"י נ"ז 2, 882, עמ' 892 (2003):