ביהמ"ש העליון אישר הפקעות לצורך סלילת הרכבת הפרברית על בסיס פקודת הדרכים

השופט א' רובינשטיין:

א.        בפנינו עשר עתירות שעניינן אחד: משאלת העותרים כי צוי הפקעה שהוצאו לפי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 (להלן פקודת הדרכים או הפקודה) יוכרזו כבטלים. העתירות אמנם עוסקות בחמישה צוים שונים - אך במהות מדובר בטענות זהות, באופן המאפשר הכרעה במאוחד, ולפיכך נדונו בפנינו בצוותא חדא. הצוים הוצאו (בשנים 2000-1995) לצורך מספר פרויקטים תחבורתיים רחבי היקף באזור גוש דן: רכבת הפרברים, שני כבישי רוחב (דרך 431 ודרך 531) ומחלפים (להלן הפרויקטים). העתירות הוגשו (בשנים 2005-2003) על ידי בעלי זכויות במקרקעין שהופקעו. ביסוד העתירות טענה מרכזית כנגד השימוש בפקודת הדרכים, דבר חקיקה מנדטורי שפגיעתו בזכויות חמורה, בשעה שעמנו חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן חוק התכנון והבניה או החוק), חוק ישראלי ככל משפטו.

ב.        ואלה הצוים המדוברים: צו הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) (דרך מס' 531), תשנ"ח - 1997 ק"ת 5856 מיום 12.10.97 (נשוא בג"צ 6421/03; בג"צ 4321/04; בג"צ 5051/04); צו הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) (מסילת ברזל בקטע פתח תקוה, דרום השרון, הוד השרון, כפר סבא), תשנ"ח - 1998 ק"ת 5917 מיום 13.8.98 (נשוא בג"צ 6421/03; בג"צ 4321/04; בג"צ 5051/04; בג"צ 11181/05; בג"צ 1038/04; בג"צ 7536/04; בג"צ 6108/03); צו הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) (מחלף מורשה) (תיקון הרחבה וביטול) (שלב ב'), תשנ"ט - 1999 ק"ת 5969 מיום 3.5.99 (נשוא בג"צ 1121/04); צו הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) (דרך מס' 431), תש"ס - 2000 ק"ת 6057 מיום 26.9.00 (נשוא בג"צ 1453/04; בג"צ 9776/05); צו הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) (צומת (מחלף) סוקולוב, כפר סבא), תשנ"ה - 1995 ק"ת 5687 מיום 29.6.95 (נשוא בג"צ 7536/04; בג"צ 6108/03).

טענות העותרים

ג.        בפי העותרים ארבע טענות מרכזיות: (1) כי הפקעה לפי פקודת הדרכים מוגבלת למקרים בהם הדבר "דרוש להגנת הארץ או לפיתוחה", תנאי שאינו מתקיים במקרה שלפנינו; (2) כי הצוים הוצאו בטרם אושרו התכניות לפרויקטים - ושמסיבה זו יש להורות על בטלותם; (3) כי לאחר חקיקת חוק התכנון והבניה אין לעשות עוד שימוש בסמכויות ההפקעה שבפקודה, ולחלופין שאין זה סביר לעשות בהן שימוש שעה שהחוק מציע הליך מידתי יותר. כן נטען, כי תכנית המתאר (ביחס לכביש 431) מתייחסת מפורשות להפקעה לפי החוק; (4) כי הליך ההפקעה פגע הן בזכויות היסוד הקנייניות של העותרים, והן בזכותם להשמעת טענותיהם. בתשובת המשיבים נטען - בין השאר - לשיהוי, שכן העתירות הוגשו שנים לא מעטות לאחר שניתנו הצוים; למעשה עשוי, שכן חלק מהפרויקטים מצויים בשלבי ביצוע מתקדמים; ולגופם של דברים, כי המדובר בפרויקטים חיוניים וכי פקודת הדרכים כוחה עמה גם כיום. דיון ראשון בחלק מהעתירות התקיים ביום 25.7.05 (הנשיא ברק, והשופטים ארבל וג'ובראן). ביום 20.2.06 הורה הנשיא ברק כי בטרם יתקיים דיון שני בעתירות יתייחסו הצדדים לפסק הדין בפרשת אביגדורוב (ע"א 1528/05 רשות הנמלים והרכבות - רכבת ישראל נ' אביגדורוב (טרם פורסם)), שניתן ביום 14.9.05.

פרשת אביגדורוב

ד.        בפרשת אביגדורוב נדון היחס בין קיומה או אי קיומה של תכנית מתאר לבין סמכות ההפקעה לפי פקודת הדרכים. בית המשפט המחוזי בתל אביב קבע, כי שני צוי תפיסה שהוצאו לפי הפקודה - שהם גם נשוא העתירות שלפנינו - אינם חוקיים, אם לא קדם להוצאתם אישור כדין של תכניות המתאר (ה"פ (תל-אביב-יפו) 245/04 רשות הנמלים והרכבות - רכבת ישראל נ' אביגדורוב (לא פורסם)). ביום 14.9.05 קיבל בית משפט זה (הנשיא ברק, והשופטים ארבל וג'ובראן) את ערעור רשות הנמלים והרכבות.

ה.        חוות הדעת המרכזית (מאת השופטת ארבל) קבעה, כי היעדר תכנית מתאר מאושרת אינו שולל את סמכות ההפקעה לפי הפקודה, ובודאי שאין מניעה עקרונית לעשות שימוש בפקודה גם לאחר קבלת חוק התכנון והבניה. מאידך גיסא נקבע, כי "הכלל בו על הרשות המפקיעה לנקוט הוא, שהליך הפקעת המקרקעין ייערך אך לאחר סיום הליכי התכנון, וזאת אף אם המקור הנורמטיבי מכוחו הופקעו המקרקעין הנו פקודת הדרכים" (פסקה 8). הוטעם כי:

"עמדה זו, הנוגעת לחובת אישור תוכנית המתאר כמפורט, הנה עמדה רצויה וראויה המבטיחה, כי הפגיעה בזכותו של הפרט על קניינו, אחת מזכויות היסוד של האדם, אכן נעשית לצורך תכלית ציבורית ראויה ובאופן מידתי... קיימים שיקולים קונקרטיים התומכים בעמדה... ראשית, היות והפקעת המקרקעין מכוח הפקודה מצומצמת... קם החשש שמא תוכנית המתאר לא תאושר... שיקול נוסף התומך בעמדה זו נגזר מן המועד בו משתכללת זכותו של בעל הזכויות במקרקעין המופקעים לקבל לידיו את תשלום הפיצויים... עמדה זו הנה עמדה ראויה... ויש בה כדי לצמצם במידת מה את השפעתה של פקודת הדרכים המנדטורית וההסדרים הקבועים בה, אשר מקורם באקלים שלטוני שונה מזה הדמוקרטי והמוסדר בו אנו חיים.

יצוין, כי המחוקק אף החל בהליכי חקיקה במסגרתם צפויה פקודת הדרכים להתבטל והפקעות מקרקעין לצרכי כבישים ומסילות ברזל יבוצעו מכוח פקודת הקרקעות... כפי שפורט בדברי ההסבר להצעת החוק, המקור לביטול הפקודה טמון בעובדה, כי מדובר בנורמה מנדטורית אשר אינה עולה בקנה אחד עם ההכרה בזכות הפרט לשמירה על קניינו" (פסקה 8).

ו.        ביחס לצוי ההפקעה הקונקרטיים נקבע, כי "הקמתה של רכבת הפרברים הנה פרויקט לאומי בעל חשיבות רבה לכלל הציבור, לאזרחי המדינה בכלל ולתושבי פרברי תל אביב בפרט... אכן, מדובר בפרויקט בעל חשיבות לאומית עליונה בו מושקעים משאבים רבים ועל השלמתו שוקדים רבים וטובים. ככל שיוקדם מועד סיום השלמת הפרויקט, כך ירווח לכלל הציבור" (פסקה 11). מסיבה זו הוכרע, כי:

"חשיבותה של התכלית לשמה הופקעו המקרקעין, בשים לב להיקף הפרויקט המחייב הפקעת שטחים רבים בהם עתיד לעבור תוואי הרכבת, עשויה להצדיק קיומם של הליכי התכנון במקביל להליך ההפקעה" (שם).

ז.        הנשיא ברק הצטרף לעמדת השופטת ארבל, וקבע כי ככלל "לא הכניס חוק התכנון שינוי בהליך ההפקעה לפי פקודת הדרכים", אך הטעים כי "סמכות לחוד ושיקול דעת לחוד". קרי, לשיטת הנשיא ברק:

"גם אם רשאים גורמי השלטון להפקיע מקרקעין לפני השלמת הליכי התכנון, אין זאת אומרת כי תמיד ראוי לפעול כך. שיקול הדעת צריך להיות מופעל על פי עקרונות היסוד של המשפט המינהלי הישראלי. פסקת ההגבלה שבחוקי היסוד מהווה אחד מאותם עקרונות יסוד... דיני התכנון והבניה הם אחד המכשירים החשובים, דרכם מוגשמת האחריות החברתית של הקנין. האיזון הראוי בין זכות הקנין מזה לבין טובת הציבור מזה קובע את סבירותה של פעולת הרשות מכוח פקודת הדרכים, והוא קובע בין היתר את סבירות ההפקעה בטרם הושלם התכנון".

לגבי הצוים הקונקרטיים הצטרף הנשיא ברק לשופטת ארבל, בקובעו:

"אף אני סבור כי בעניננו מתקיימות נסיבות המצדיקות את אישורה של ההפקעה, על אף שבוצעה לפני השלמת הליכי התכנון. זאת בעיקר נוכח גודלו של הפרויקט לטובתו בוצעה ההפקעה וחשיבותו הלאומית. היקפו של הפרויקט חייב הפקעת שטחים רבים וקיומם של הליכי תכנון במקביל להליך ההפקעה, לשם זירוז ההליכים...".

השופט ג'ובראן הצטרף לדברי שני חבריו.

ח.        דומה איפוא כי בפרשת אביגדורוב, המתייחסת לתשתית עובדתית קרובה (ובחלקה זהה), קביעות הרלבנטיות למירב הטענות שביסוד העתירות: (1) לא נמצאה מניעה שבדין לשימוש בפקודת הדרכים לצורך הפרויקטים ושימושים לאומיים דומים; (2) נדחתה הטענה כי בהיעדר תכניות מתאר מאושרות אין סמכות הפקעה; (3) נקבע כי חקיקתו של חוק התכנון והבניה אינה פוגעת בסמכות ההפקעה לפי פקודת הדרכים, ושאין היא משנה, פורמלית, את התנאים להפקעה זו.

טענות הצדדים בעקבות פרשת אביגדורוב