השופטת א' חיות:
5129371
בפנינו ערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כבוד השופטת ש' דותן), בו נקבע כי צו הארנונה לשנת 1999 שהוציאה עיריית יבנה (להלן: המערערת) בטל.
העובדות הצריכות לעניין
1. ביום 8.3.1999 קיימה מועצת עיריית יבנה ישיבה שלא מן המניין לדיון בתוכנית הבראה. תוכנית זו כללה, בין היתר, שינויים בצו הארנונה לשנת 1999 באופן המרחיב את חיוב הארנונה למגורים ומחיל אותו גם על שטחי מרתף אשר הוצאו מגדר השטחים החייבים בארנונה למגורים בצו הקודם, לשנת 1998, וכן בכל הצווים שהוציאה המערערת מאז 1987. שינוי נוסף אשר נכלל בצו לשנת 1999 התייחס להעלאה בשיעור הארנונה החורגת ממה שהותר על פי תקנות 7 ו-8 לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1999), התשנ"ט-1999 (להלן: תקנות הארנונה). חריגה זו בשיעור הארנונה הצריכה אישור מאת שר הפנים ושר האוצר (להלן: השרים) כאמור בתקנה 9 לתקנות הנ"ל ולפיכך פנתה המערערת במכתב מיום 26.1.1999 לשרים בבקשה "לעשות שימוש בסמכות הנתונה להם בהתאם להוראות תקנה 9 לתקנות... וליתן אישור חריג לעיריית יבנה להעלות את הארנונה מעבר ל-7.8% כקבוע בתקנות". האישור המבוקש ניתן למערערת ביום 22.11.1999. בפניותיה אל השרים לצורך קבלת האישור לא הזכירה המערערת את השינוי הנוסף בצו הארנונה לשנת 1999, שהתייחס להכללת שטחי המרתף בגדר השטחים המחוייבים בארנונה למגורים.
2. משנת 1999 ואילך כללו צווי הארנונה של המערערת חיוב של שטחי המרתפים אך המועד שבו החלה המערערת בפועל לחייב את התושבים בארנונה למגורים עבור שטחי מרתף, שנוי במחלוקת בין הצדדים. המערערת טוענת כי כבר בשנת 2000 החלה לחייב חלק מבעלי הבתים בארנונה בגין המרתפים שבחזקתם, אך בשל הצורך בהיערכות מתאימה ובאיסוף נתונים לגבי שטחים אלה, נשלחו חלק מן החיובים בגין מרתפים רק בשנת 2004. המשיבים טוענים לעומת זאת כי בפועל החלה המערערת לגבות ארנונה עבור שטחי מרתפים רק משנת 2004 ואילך. המשיבה 1 היא חברת מועצת המערערת הפועלת בעניין זה כעותרת ציבורית בעקבות פניות שקיבלה מתושבי המערערת. המשיב 2 הינו תושב המערערת שחויב מאז 10.3.2004 לשלם ארנונה בגין שטח המרתף שבבית מגוריו ואילו המשיב 3 סווג, לבקשתו, כמשיב פורמאלי בערעור זה (החלטת כב' הרשמת ש' ליבוביץ מיום 29.11.2005).
3. ככל שהדבר נוגע לעניינו הפרטני של המשיב 2, אין חולק כי משיב זה קיבל ביום 10.3.2004 הודעה לתשלום ארנונה הנסמכת על דיווחי מחלקת ההנדסה של המערערת, בה צוין כי שטח מבנה המגורים של המשיב 2 החייב בארנונה משתרע על 235 מ"ר נכון ליום 1.1.2004, למרות שעד אז חויב בארנונה שטח של 175 מ"ר בלבד. המשיב 2, ועל כך אין חולק, לא הרחיב את ביתו מאז שנבנה ולפיכך אין מדובר בשינוי השטח החייב בארנונה כתוצאה מתוספת בנייה. ביום 10.5.2004 הודיע המשיב 2 באמצעות בא כוחו כי בכוונתו לערער על חיוב הארנונה ולצורך כך ביקש את צו הארנונה על פיו חויב ואת חוק העזר משנת 1988 שבו, לטענתו, נקבע כי המרתפים פטורים מחיוב ארנונה. במכתבה מיום 1.6.2004 השיבה המערערת כי צו הארנונה לשנת 2004 טרם קיבל את אישור השרים ועל כן נמנעה מלהעביר אליו עותק של הצו. ביום 1.12.2004 קיימה מועצת המערערת ישיבה לצורך אישור צו הארנונה לשנת 2005. בישיבה זו עלתה לדיון, בין היתר, סוגיית החיוב בארנונה בגין מרתפים ולאחר קבלת הבהרות מן היועצת המשפטית אישרה המועצה את הצו הכולל חיוב בגין מרתפים, כאמור. המשיבה 1 שהשתתפה באותה ישיבה פנתה בעקבות אישור הצו אל המערערת במכתב מיום 20.1.2005 בו ציינה כי דרישתה של המערערת לתשלום ארנונה עבור מרתפים מנוגדת להבטחה שלטונית אשר ניתנה לתושבים על ידי מר מאיר שטרית בעת שכיהן כראש העירייה כי שטחי מרתפים לא יחויבו בארנונה. כמו כן ציינה המשיבה 1 באותו המכתב כי מדובר בחיוב רטרואקטיבי של ארנונה, החל מינואר 2004 ואף זאת בניגוד לחוק. משנדחו טענותיה על ידי המערערת, הגישה המשיבה 1 ביום 25.1.2005 עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, אליה הצטרף בשלב מאוחר יותר גם המשיב 2.
פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים
4. בפסק דינו מיום 6.9.2005 דן בית המשפט תחילה בטענות הסף שהעלתה המערערת בדבר שיהוי ובדבר היותה של העתירה מוקדמת. בדחותו את טענת השיהוי קבע בית המשפט כי המועד הקובע לעניין זה איננו המועד שבו אישרה מועצת המערערת את צו הארנונה לשנת 1999 אלא המועד שבו נדונה והובהרה הסוגיה על ידי מועצת המערערת בישיבתה מיום 1.12.2004. אשר לטענת הסף הנוספת שהעלתה המערערת לפיה הפנייה לבית המשפט מוקדמת מדי וכי יש למצות תחילה הליכים של השגה וערר, קבע בית המשפט כי מנהל הארנונה וועדת הערר אינם מוסמכים לדון בסוגיות שהעלו העותרים וכי הסמכות לכך נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים. לגופו של עניין קבע בית משפט קמא כי נתונה למערערת הסמכות ואף החובה לתקן טעויות בחיובי ארנונה, אולם סמכות זו כפופה להוראות הדין ואין המערערת רשאית לחרוג מהן. בית המשפט דחה את טענת המערערת כי היא רשאית להעלות את חיוב הארנונה בכל מקרה שבו נפלה בשנה קודמת טעות בחישוב. לגישתו של בית משפט קמא, אין מקום לפרש בעניין זה באופן מרחיב מידי את ההלכה שנקבעה בפסק דינו של בית משפט זה בע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3) 876 (1996), עליו ביקשה המערערת להסתמך. בית משפט קמא ציין כי פירוש מרחיב כזה "עשוי לגרום להעלאת הארנונה על ידי שינויי סיווג 'יצירתיים' שמטרתם עקיפת דרישות חוקי ההקפאה". עוד ציין בית משפט קמא כי הגדרת המונח 'בנין' בסעיף 269 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), אליה מפנה סעיף 7 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים לשנת 1992), מאפשרת למועצת העירייה להגדיר את שטח המבנה החייב בארנונה ולפיכך אין מדובר בטעות אלא בהחרגה כדין של שטח המרתפים לצורך החיוב בארנונה. בהפנותו לעע"ם 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ, תק על 2005(3) 2748 (2005) (להלן: פרשת בונדד) הוסיף בית המשפט וקבע כי השינוי שביקשה המערערת לבצע בהגדרתו של השטח החייב בארנונה למגורים מהווה שינוי של סיווג כללי ועל כן הוא מצריך "אישורם של השרים הנוגעים בדבר". במקרה דנן, כך ציין בית משפט קמא "[מש]לא הובאו העובדות במלואן בפני המועצה ובפני השרים לא נשקלו מכלול הסוגיות הרלוונטיות לאישורו של השינוי המבוקש", לרבות העובדה כי המרתפים נבנו על פי היתרי בניה שכללו הגבלות שונות לעניין מיקום המרתפים, גובהם ומיקום החלונות בהם, הגבלות שהמשיבים קיבלו על עצמם "בציפיה להטבת מס". בשל טעמים אלה סבר בית משפט קמא כי החלטת המועצה על שינוי צו הארנונה באופן המחיל את החיוב גם על שטחי מרתפים התקבלה שלא כדין והורה על ביטולה ועל ביטול הצו המתקן אך דחה את העתירה ככל שהתייחסה להשבת תשלומים עודפים שהתקבלו אצל המערערת מכוחו.
מכאן הערעור שבפנינו.
טענות המערערת
5. בפי המערערת טענה מקדמית ולפיה לא היה בית המשפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון בעתירת המשיבים, משום שפרט 1 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: חוק בתי משפט לענינים מינהליים) ממעט מסמכויות בית המשפט לענינים מינהליים החלטות של שר הפנים ושר האוצר בענייני ארנונה ואילו העתירה עוסקת בהרחבה בשאלה האם נדרש במקרה דנן אישור השרים. לטענת המערערת התעלם בית משפט קמא מטענתה זו אף שנכללה בכתב התשובה המתוקן. לגופם של דברים טוענת המערערת כי הגדרת המונח "בנין" בסעיף 269 לפקודת העיריות וכן תקנה 3(1) לתקנות הארנונה מלמדים כי מונח זה מתייחס לכל חלק מחלקיו של המבנה לרבות מרתפים ועל כן אין הרשות המקומית מוסמכת לפטור מארנונה את שטחי המרתף והיא מחויבת לחשב את הארנונה באופן המחיל אותה גם על שטחים אלה. מסקנה זו אף מתחייבת לטענת המערערת מן התכלית שביסוד חוק ההסדרים, שערך רוויזיה מקיפה בחקיקת הארנונה וביקש לקבוע נורמות אחידות, כלל ארציות, לשומת הארנונה תוך שלילת סמכותן של הרשויות המקומיות ליתן פטורים והקלות. המערערת הפנתה בעניין זה אל דברי ההסבר להצעת החוק ההסדרים, אל ביטולו של סעיף 280 לפקודת העיריות אשר העניק למערערת סמכויות למתן הנחה וכן אל הוראת סעיף 12 לחוק ההסדרים, השוללת את סמכותה העצמאית של הרשות המקומית למתן הנחה בארנונה והמכפיפה אותה לכללים שייקבעו בעניין זה על ידי השרים. עוד טוענת המערערת כי עקרון האחידות ראוי שייושם בראש ובראשונה בכל הנוגע להגדרת הנכס והשטחים הנכללים בו אחרת תוכלנה הרשויות המקומיות לעקוף את המגבלה החלה עליהן וליתן פטורים באמצעות גריעת שטחים מן הנכס. עוד טוענת המערערת כי שגה בית משפט קמא בכך שפירש את הגדרת המונח "בנין" שבסעיף 269 כמאפשרת למועצה לקבוע את שטח המבנה החייב בארנונה. לטענתה משמעות הדיבור "אך לא יותר מהשטח שקבעה המועצה" המופיע באותה הגדרה מתייחס אך ורק לקרקע שעיקר שימושה עם המבנה, הנחשבת לצרכי ארנונה כמבנה. המערערת נסמכת לעניין זה, בין היתר, על היסטוריה החקיקתית של הסעיף.
6. המערערת מוסיפה וטוענת כי פטור מארנונה ניתן אך ורק על פי פקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 והנחה מארנונה ניתנת אך ורק על פי תקנות הארנונה במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993. משלא נקבעו בחיקוקים אלה פטור או הנחה מארנונה למרתפים אין העירייה מוסמכת להעניקם. עוד טוענת המערערת כי מתן פטור מארנונה בגין שטחי מרתפים לוקה באפליה פסולה בין דיירי בניינים משותפים, המחויבים בארנונה עבור שטח המרתף, לבין המחזיקים בבתים פרטיים שהופטרו ממנה על פי פסק דינו של בית משפט קמא. מימד נוסף של הפליה פסולה בפטור שנקבע קיים לטענת המערערת כתוצאה מכך שאין למעשה הבדל מהותי בין מרתף שהופטר מארנונה על פי פסק דינו של בית משפט קמא, ובין קומת מגורים רגילה שהוקמה מתחת לפני הקרקע המחויבת בארנונה. המערערת מוסיפה וטוענת בהקשר זה כי משנועד צו הארנונה נשוא העתירה להסיר הפליה זו ששררה על פי הצווים שקדמו לצו משנת 1999, אין השרים מוסמכים להימנע מאישור השינוי הנדון ועל כן העובדה שהמערערת לא פנתה בעניין זה באופן מפורש לקבלת אישור מן השרים אינה מעלה ואינה מורידה.
המערערת טוענת כי החרגת שטחי בניין שונים ובכללם מרתפים מן השטחים החייבים בארנונה למגורים בצו הארנונה לשנת 1998 ובצווים שקדמו לו, נעשתה ללא הסמכה ובניגוד לחוק ההסדרים לשנת 1992 ולתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), התשנ"ג-1993. עוד טוענת המערערת כי מאחר והחרגת המרתפים מן השטח החייב בארנונה היתה שלא כדין חייבת היתה היא לבטלו ללא צורך באישור השרים לעניין זה שכן מדובר בפטור הבטל מעיקרו. לחלופין טוענת
המערערת כי החלטת המועצה המאשרת את צו הארנונה לשנת 1999 התקבלה כדין ואושרה על ידי השרים ובכך יש כדי להכשיר את התיקון שהוכנס באותו הצו משנת 1999 ואילך לעניין חיוב שטחי המרתף בארנונה. לטענת המערערת, שגה בית משפט קמא בקובעו כי לא נפרשה בפני השרים תמונה מלאה של השינויים שביקשה המערערת לערוך בצו לצורך קבלת האישור וזאת מבלי ששמע את עמדתם של השרים באשר למידע שנמסר להם. אשר להחלטת המועצה בדבר שינוי צו הארנונה, המערערת מוסיפה וטוענת כי פרוטוקול הדיון במועצת העיר מיום 25.2.1999 משקף אף הוא דיון מקיף ויסודי שהתקיים לגבי התיקונים בצו הארנונה לשנת 1999 לרבות הטלת החיוב על שטחי המרתף. לבסוף טוענת המערערת כי שגה בית משפט קמא בקובעו שניתנה לתושבים כביכול הבטחה שלטונית לפטור מארנונה בגין מרתפי מגורים בלא שפירש במה הוא תולה את מסקנתו בדבר מתן הבטחה כזו ובלא שפירט על ידי מי ניתנה ההבטחה והאם היא עולה כדי הבטחה שלטונית כמשמעותו המשפטית של מונח זה. עוד טוענת המערערת כי הקלות שונות שניתנו לבעלי מגרשים במסגרת היתרי בניה וכן הגבלות שונות שנקבעו בהם לעניין המרתפים, אליהן התייחס בית משפט קמא, נוגעות למישור התכנוני ואין להסיק מהן לעניין השטחים החייבים בארנונה. ומכל מקום, כך לטענת המערערת, הבטחה שלטונית אפילו היתה ניתנת אינה יכולה להכשיר פטור ממס הנוגד את הוראות החוק.
טענות המשיבים
7. המשיבים סומכים ידיהם על פסק-דינו של בית משפט קמא וטוענים כי אין מקום להתערב בו. לטענתם, מוסמכת היתה המערערת להחריג משטח הנכס החייב בארנונה את שטחי המרתפים כפי שאף קבעה בפועל בצווי הארנונה מאז 1987 ועד 1998 וכך נהגו גם רשויות מקומיות נוספות. לטענת המשיבים, אילו התקבלה טענת המערערת שאין לחרוג מהגדרת "בניין" שבסעיף 269 לפקודת העיריות, היה עליה לחייב גם שטחי גגות ומרפסות פתוחות, המהווים חלק מבניין על פי אותה הגדרה. המשיבים טוענים כי בית משפט קמא פירש נכונה את סעיף 269 לפקודת העיריות, בקובעו כי מכוחו רשאית המערערת להחליט אילו חלקים משטח הבניין יחויבו בארנונה. אשר לטענת ההפליה טוענים המשיבים כי בעבר ועל פי ההגדרות בצווי הארנונה שקדמו לשנת 1999, הופטרו גם שטחי מרתפים בבניינים משותפים מארנונה ועל כן טענת ההפליה אין לה על מה שתסמוך. עוד טוענים המשיבים כי יש מקום להבחין בין מרתף ובין קומות מגורים הבנויות מתחת לפני הקרקע שכן מרתף מעצם טיבו משמש כשטח שירות בלבד וחלות לגביו תקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (להלן: תקנות התכנון והבניה), לרבות המגבלות באשר לגובה המרתף ולפתחי האוורור שבו. המשיבים טוענים עוד כי בצו ארנונה לשנת 1999 שינתה המערערת לחלוטין את שיטת חישוב הארנונה בכך שכללה בשטח בנין ובשטח דירה החייבים בארנונה גם מרתפים, מחסנים ומבני עזר, בעוד ששטחים אלה הוחרגו במפורש מגדר השטחים החייבים בארנונה למגורים על פי שיטת החישוב שקדמה לצו הארנונה הנ"ל. לטענת המשיבים לא היתה המערערת רשאית, אף לא באישור השרים, לשנות את שיטת חישוב השטח החייב בארנונה ואין לקבל את גרסתה כאילו מדובר בתיקון של טעות בחישוב. המשיבים מפנים בהקשר זה אל הוראת תקנה 2(ב) לתקנות הארנונה הקובעת כי לצורך הטלת ארנונה לשנת 1999 סך כל שטחו של נכס יהא כסך שטחו כפי שחושב לצורך הטלת ארנונה בשנת 1998, אלא אם כן נתגלתה טעות בחישוב השטח שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה. עוד מפנה המערערת בהקשר זה אל פסק הדין בעע"ם 11137/04 יעקובוביץ נ' מועצה מקומית אעבלין, תק על 2005(4) 2149 (2005) (להלן: פרשת יעקובוביץ) שם נקבע כי ההגבלה על שינוי שיטת חישוב השטח נועדה למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה באמצעות מדידה שונה של אותו הנכס. עוד טוענים המשיבים כי העובדה שבפועל החלה המערערת לגבות ארנונה בגין מרתפים רק בשנת 2004 יש בה כדי ללמד כי היא היתה מודעת לאי חוקיותו של צו הארנונה משנת 1999 וכי נמנעה מלגבות את הארנונה על פיו באופן מיידי משום שביקשה "להניח לאבק אי-החוקיות לשקוע, ולהתחיל בגביה כעבור מספר שנים, באופן שבו יכולה היתה לקוות כי עניין אי החוקיות יישכח וייעלם מן העין".
8. המשיבים מוסיפים וטוענים לחלופין כי אף אם ניתן לבצע שינוי בשיטת החישוב באישור השרים, לא עמדה המערערת בתנאי זה בשל הפגם החמור שנפל בהליך האישור וכי צדק בית משפט קמא בקובעו שהיה על המערערת לפרוש בפני השרים את כל העובדות הרלוונטיות כדי שישקלו את הבקשה על כל היבטיה. לטענת המשיבים לא ציינה המערערת בפניותיה אל השרים כי הוכנס בצו לשנת 1999 שינוי מהותי בשיטת חישוב השטחים אשר כתוצאה ממנו צפויה העלאה ריאלית של הארנונה בעשרות אחוזים. המערערת צירפה אומנם לבקשת האישור את פרוטוקול ישיבת המועצה אך לטענת המשיבים לא ניתן ללמוד ממנו על השינוי המהותי שחל בשיטת חישוב השטחים משום שהדיון במועצה לא התייחס לשינוי ההגדרות בצו החדש וחברי המועצה אישרו אותו בלא שהם עצמם היו מודעים לכך.
דיון