השופטת א' פרוקצ'יה:
1. לפנינו שתי עתירות שעניינן גידול ונחירת חזירים במועצה המקומית אעבלין. העתירה בבג"ץ 4264/02 הוגשה על ידי שותפות המגדלים אעבלין כנגד המועצה המקומית אעבלין, שר הפנים ומגדלים אחרים באזור אעבלין. בעתירה זו עותרת השותפות להכריז על ביטולם של סעיפים 2 ו-3 לחוק עזר אעבלין (גידול ונחירה של חזירים), תשכ"ה-1964 (להלן: "חוק העזר") על פיהם נאסר על כל אדם, למעט המועצה המקומית, לנהל בית מטבחיים בתחומי הרשות המקומית ונאסר על כל אדם לבצע שחיטה בתחום הרשות המקומית שלא בבית המטבחיים המתנהל על ידי המועצה (להלן: "עתירת השותפות"). העתירה בבג"ץ 9720/03 הוגשה על ידי המועצה המקומית אעבלין, בה היא עותרת כנגד שר הפנים, מדוע הוא אינו מאשר תיקון לתוספת לחוק העזר, שמטרתו לפצל את סכום האגרה המאוחד עבור גידול ושחיטה של חזירים, כך שתיווצר הפרדה באגרה בין גידול לבין שחיטה של חזירים (להלן: "עתירת המועצה").
עתירת השותפות
רקע
2. העותרת הינה שותפות רשומה שהוקמה בשנת 1962 והמאגדת שבעה בעלי משקים לגידול חזירים הפועלים בתחום המועצה המקומית אעבלין. המשיבים 3 עד 12 שצורפו לעתירה הינם משקים לגידול חזירים באזור אעבלין שאינם שייכים לעותרת.
בשנת 1962 נחקק חוק איסור גידול חזיר, התשכ"ב-1962, אשר אסר על גידול חזירים בכל שטחי הארץ, למעט במספר מצומצם של ישובים ערביים בגליל המפורטים בתוספת. כפר אעבלין נימנה עליהם. בעקבות חוק זה נאלצו בעל משקי חזירים מכל הארץ להעביר את משקיהם לאחד הישובים המותרים בגידול. במסגרת זו, התארגנו שמונה בעלי משקים במקומות שונים בארץ לרכוש שטח קרקע בתחום שיפוט אעבלין כדי לגדל שם חזירים. ב-10.4.62 נחתם חוזה ראשוני למיזם משותף, והיה צורך בהשקעה נכבדה כדי להקים בית נחירה, וכן נדרשה השקעה לתשתית כוללת לצורך גידול החזירים ושחיטתם. המועצה המקומית היתה מעוניינת לקלוט את המשקים כדי לספק תעסוקה והכנסות למועצה, ועל רקע זה, התחייב ראש המועצה דאז ביום 20.8.62 כלפי מי שאמורים היו לקנות אדמות ולהקים משקים לגידול ונחירה של חזירים שלא להשתמש בכוחו כראש מועצה לבקש את מחיקת כפר אעבלין מרשימת הישובים המותרים בגידול ונחירה של חזירים. כן התחייב בשם המועצה לכל נזק שייגרם למשקים הללו (נספח ג' לעתירה). בתיאום עם המועצה המקומית, תכננו השותפים בעצמם להקים על חשבונם את כל המערך הנדרש לצורך משקי הגידול והנחירה. על פי התכנון, שמונה המשקים יועדו להיות מוחזקים באופן פרטי על ידי כל שותף בנפרד, ואילו בית מטבחיים, מכון שאיבת מים, מערכת ניקוז ביוב, סלילת דרכים וכיוצא באלה, יועדו להיות מוחזקים במשותף על ידי כל השותפים. ביום 17.3.63 נחתם הסכם שותפות המסדיר את מערכת היחסים בין השותפים. במהלך השנים 1963-1962 הקימה השותפות את בית המטבחיים מתוך כוונה להפעילו לתועלת השותפים, וכן להפקת רווח מבעלי משקים זרים. על פי העתירה, השותפות והמועצה המקומית הסכימו ביניהן כי בית המטבחיים יופעל וינוהל על ידי השותפות, אלא שהסכמה זו נתקלה במכשול עקב תיקון לתקנות בית-המטבחיים, חא"י ג 1636 (תקנות בית-המטבחיים (תיקון), תשכ"א-1961), אשר פורש על ידי בית המשפט העליון בבג"ץ 86/62 גריצק נ' המועצה המקומית יהוד (פ"ד טז 2390) כמאפשר רק למועצה מקומית לשלוט ולהפעיל בית מטבחיים. אי לכך, החליטו השותפות והמועצה לנסח הסכם וחוק עזר מקומי אשר יציג מצג של שליטת המועצה בבית המטבחיים, אך יותיר בפועל את הניהול בידי השותפות. משרד הפנים סירב לאשר הסכם זה ודרש כי הניהול בפועל של בית המטבחיים יוקנה למועצה בלבד. לאור זאת, סירבה המועצה לתת לשותפות רישיון עסק לבית מטבחיים, סירוב שהביא את השותפות להגיש עתירה לבית משפט זה שעניינה בקשת השותפות לקבל רישיון עסק (בג"ץ 228/63 "המגדלים" נ' ראש המועצה המקומית אעבלין, פ"ד יט(1) 617). ב-19.1.64 במסגרת הדיון בעתירה, הודיעו הצדדים על הסכמתם להתקשר בהסכם חדש שיקנה למועצה שליטה ממשית בבית המטבחיים. בטרם נחתם ההסכם, בוטלו התקנות אשר חייבו שליטת מועצות מקומיות בבתי מטבחיים, והחליפו אותן תקנות שלא כללו דרישה כזו. לאור זאת, ביקשה העותרת להשתחרר מהסכמתה להעביר את השליטה בבית המטבחיים למועצה, והגישה פעם נוספת בקשה לרישיון עסק לבית המטבחיים שנדחתה. על כך הגישה עתירה לבג"ץ שעניינה קבלת רישיון עסק לניהול בית מטבחיים (בג"ץ 193/64 "המגדלים" נ' ראש המועצה המקומית המקומית אעבלין, פ"ד יט(1) 617). הדיון בשתי העתירות אוחד (להלן: "ההליך הקודם"). בטרם הובאו העתירות לדיון, חוקקה המועצה את חוק עזר לאעבלין (בתי מטבחיים), תשכ"ה-1964 (להלן: "חוק העזר"). על פי סעיפים 2 ו-3 סיפא לחוק העזר, המועצה בלבד היא שתחזיק ותנהל בית מטבחיים בתחום המועצה אעבלין. חוק העזר הועמד לבחינה בהליך הקודם, ובית המשפט קבע כי אין פסול משפטי בהוראות חוק העזר, הקובעות כי החזקה וניהול של בית המטבחיים יהיו בידי המועצה בלבד. לגישת בית המשפט באותו ענין, חוק העזר אינו מביא להפקעת רכוש השותפות בלא פיצוי, שכן הבעלות של השותפות בבית המטבחיים לא נשללת ממנה, אלא רק ההפעלה מתבצעת בידי המועצה. מדובר, לטעמו של בית המשפט באותו ענין, בפגיעה כלכלית עקיפה ויחסית בלבד, שאינה מצדיקה התערבות שיפוטית בחקיקת משנה. בעקבות פסק הדין, מאז 1964, הופעל בית המטבחיים בידי המועצה, כשהבעלות בו נותרה לשותפות. בית המטבחיים מספק שרותי שחיטה לבעלי משקים החברים בשותפות. במהלך הזמן, נוצרו מחלוקות בעניינים שונים בין המועצה לשותפות. בכלל זה, עלתה סוגיית גובה דמי השימוש בבית המטבחיים שעל המועצה לשלם לשותפות, צורך בבניית בית קירור לבית המטבחיים, שידרוג מערכת ביוב, ועוד עניינים.
3. עובר להגשת העתירה, אירעו מספר נסיבות חדשות אשר הניעו את השותפות לפנות פעם נוספת לבית המשפט. בנין בית המטבחיים התיישן, ונדרש לשפצו ולחדשו; בקשר לכך, הוצגה פנייה שהופנתה מהגורם המוסמך במשרד החקלאות למועצה, המחייב אותה לבנות בית מטבחיים חלופי חדש, שאם לא כן תורה הרשות המוסמכת על סגירתו. המועצה פנתה בענין זה לשותפות. השותפות הודיעה על נכונותה לבצע את דרישות משרד החקלאות, ובלבד שבית המטבחיים יועבר להפעלתה כעסק פרטי. כן צוין בעתירה, כי בסמוך לפני הגשתה, נפתח בית מטבחיים חדש ומשוכלל ביישוב מעיליא הנמצא באזור, המופעל על ידי גורמים פרטיים. בית המטבחיים החדש גובה דמי שחיטה נמוכים באופן משמעותי מאלה הנגבים על ידי בית המטבחיים באעבלין, ולפיכך ישנה נהירה של צרכני שירות למעיליא; קיומה של חלופה חדשה טובה לשירות נחירה באזור מוסיף משקל לחשש כי בית המטבחיים באעבלין ייסגר.
על רקע הנסיבות האמורות, עלתה הדילמה מי יקים את בית המטבחיים החדש באעבלין ומי יפעיל אותו. השותפות לא היתה נכונה לשאת בעלות הבניה בנסיבות בהן המועצה היא הנהנית מפירות ההשקעה. על רקע אי ההסכמה עם המועצה ביחס לעתיד בית המטבחיים, הוגשה עתירה זו בידי השותפות, המבקשת להכריז על בטלותן של הוראות חוק העזר המייחדות את ההחזקה ואת ניהול בית המטבחיים באעבלין למועצה בלבד.
הטיעון המשפטי
4. טוענת העותרת, כי הוראות חוק העזר שוללות באופן מוחלט מכל אדם, למעט המועצה המקומית, את הזכות לעסוק בניהול והפעלה של בית המטבחיים באעבלין. הדבר נוגד את חוק-יסוד: חופש העיסוק, ופוגע בזכותה החוקתית של השותפות. מלבד הפגיעה הישירה בחופש העיסוק של השותפות, הנובעת מעצם האיסור לנהל את בית המטבחיים, חוק העזר מביא לפגיעה בתחרות החופשית במובן זה, שבעוד ביישוב מעיליא הוקם בית מטבחיים המנוהל באופן פרטי, באעבלין נאלצים מבקשי השירות להשתמש בשירותי המועצה המנהלת את בית המטבחיים. שליטת המועצה בבית המטבחיים גורמת לייקור ניכר של שירותי הנחירה באעבלין בהשוואה לבית המטבחיים במעיליא, ונוצר אי שוויון בולט בתחרות בין השניים. לאור אלה, נפגעת זכותה של השותפות לחופש עיסוק.
ממשיכה העותרות וטוענת כי הפגיעה בחופש העיסוק אינה מקיימת את תנאי פסקת ההגבלה שבסעיף 4 לחוק-היסוד. לענין התנאי הראשון - קיומה של הסמכה בחוק, טוענת העותרת כי אמנם למועצה המקומית סמכות פורמלית להסדיר עיסוקים בתחום המועצה המקומית מכח סעיף 146 לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1950; אלא שבהפעלת סמכות ההסדרה, כאמור, רשאית המועצה לפעול על פי סעיף 146 רק ככל "שאין בכך משום סתירה לכל דין". תכלית ההסדרה נועדה למטרה ציבורית בלבד, להבדיל מהפעלת עסקים שכל מטרתם היא רווח. הרשות המקומית אינה מוסמכת לחוקק חוק עזר שכל תכליתו לקדם הפקת רווחים כספיים על ידה. אשר לתנאי השני - הלימה לערכיה של המדינה, נטען כי תוצאתו של חוק העזר הינה מניעת כל תחרות חופשית, והענקת מונופולין לרשות המקומית בתחום נחירת חזירים. תוצאות אלה אינן מתיישבות עם ערכיה של המדינה, הרואה בתחרות העסקית ערך יסוד, ובמונופולין תופעה שלילית שיש להילחם כנגדה. לענין התנאי השלישי - תנאי התכלית הראויה, נטען כי המטרה בחוק העזר הינה מניעת תחרות ויצירת מונופול המאפשר למועצה בלבד ליהנות מרווחים המופקים מניהול בית המטבחיים. ככזו מדובר במטרה פסולה שאינה לתכלית ראויה. תכלית אפשרית אחרת היא - להגן על האינטרס הציבורי בקיום שליטת המועצה בבית המטבחיים, כדי למנוע הפקעת מחירים, או להבטיח שירות שווה לכל דורש ותנאי תברואה הולמים. הפיקוח הציבורי על דרך ניהול בית המטבחיים עשויה לענות על התכלית הראויה, אלא שזו כפופה לתנאי הרביעי - המידתיות. מבחן המידתיות אינו מתקיים בנסיבות אלה. הטלת איסור מוחלט על העיסוק הפרטי והקניית מונופול מלא לרשות המקומית על נחירת חזירים בתחומה הוא אמצעי קיצוני מעבר למידה הראויה לצורך הבטחת פיקוח הרשות על הנעשה בעסק, ועולה בהרבה על הנדרש לשם השגת תכלית זו. יתר על כן, הפגיעה בחופש העיסוק של השותפות חמורה בהרבה מהתועלת המושגת במתן שליטה מוחלטת למועצה על בית המטבחיים, ולפיכך לא מתקיימת כאן דרישת המידתיות. לפיכך ההוראות בחוק העזר המפקיעות את החזקה והניהול של בית המטבחיים מידי השותפות ומפקידות אותם בידי המועצה אינן עומדות במבחן החוקתי ודינן להתבטל.
5. מעבר לאלה, טוענת העותרת כי חוק העזר פוגע פגיעה חוקתית גם בזכות הקנין הנתונה לה, וזאת בניגוד לסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. בית המטבחיים שוכן במקרקעיה של העותרת. היא שהשקיעה בבניית בית המטבחיים, ופועלו של חוק העזר שקול כ"הלאמת" בית המטבחיים לטובת המועצה, בכפוף לתשלום שכר חודשי. העותרת מבקשת להפיק תועלת מרכושה, ולמצות את זכות הקנין העומדת לה כזכות חוקתית. הפגיעה בזכות הקנין אינה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה שבחוק-היסוד, ולכן דין ההוראות הרלבנטיות בחוק העזר להתבטל גם מטעם זה.
עוד נטען, כי מאז חקיקת חוקי-היסוד הרלבנטיים לענייננו, אין עוד מניעה משינוי פסק הדין בענין "המגדלים", שניתן בהליך הראשון, שכן הוא קדם לחקיקתם של חוקי-היסוד, ומטבע הדברים לא העמיד את שאלת חוקיות חוק העזר לניתוח חוקתי על פיהם, אלא לביקורת מינהלית בלבד. מעבר לכך, הנסיבות החדשות מצדיקות בכל מקרה היזקקות מחודשת לשאלת תקפותו של חוק העזר, נוכח הצורך בבניית מבנה חדש לבית המטבחיים באעבלין, ופתיחת בית מטבחיים מתחרה ביישוב.
עמדת המועצה המקומית
6. המועצה המקומית טוענת בתשובה, כי עניינה האמיתי של העתירה נעוץ בשיקולים עסקיים גרידא, והתקיפה החזיתית של חוק העזר על ידי השותפות אינה אלא אצטלה למחלוקת עסקית בין שני הגורמים הללו. כן היא טוענת כי שאלת תוקפו של חוק העזר נבחנה והוכרעה כבר בהליך הקודם בבית המשפט העליון, הוא נמצא הולם וראוי, ואין זה נכון לפתוח מחדש שאלה שכבר הוכרעה בפסק חלוט בבית משפט זה. לגופם של דברים, אין זה ראוי כי המועצה תספק רישיונות לבית מטבחיים למגדלי חזירים בתחומה, לאור המפגעים הסביבתיים החמורים הכרוכים בניהול פעילות כזו, ונוכח המגמה לרכז את השחיטה בבית מטבחיים אחד, תוך קיום רמת פיקוח תברואתי ראוי. זוהי מטרה לגיטימית של רשות מקומית שאין להתערב בה. ואם אמנם מדובר בבית מטבחיים אחד במועצה המקומית, אין זה ראוי לתת לעותרת מונופול על ניהולו, תוך הפלייתם לרעה של המגדלים האחרים. על פי הדין ומערכת ההסכמים בין הצדדים, בית המטבחיים הינו רכוש העותרת, והמועצה מנהלת רכוש זה ומשלמת לעותרת דמי שימוש על ניהול זה, בעוד העותרת משלמת למועצה אגרות והיטלים המוטלים עליה מכח חוק העזר. לענין עלות ההקמה של בית מטבחיים חדש, טוענת המועצה כי היא מוכנה להקים במימונה את בית המטבחיים החדש, אך מתנה זאת בכך שהעותרת ושותפיה ישחטו את כל החזירים שהם מגדלים בבית מטבחיים זה כדי להבטיח למועצה את החזר השקעתה. כן נטען על ידי המועצה, כי אין במעשיה משום פגיעה בחופש העיסוק של השותפות, אלא "בתחום זעיר של ניהול בית מטבחיים", כלשונה (סעיף 27 ח לתצהיר המשיבה 1). פגיעה זו נדרשת כדי לאפשר פיקוח יעיל של המועצה על הפעילות בבית המטבחיים, וכדי לאפשר מתן שירותים לכל המגדלים באזור, ומתקיימים בענין זה כל תנאי פסקת ההגבלה. מדובר בחוק עזר שנחקק על פי הסמכה מפורשת בחוק, והוראותיו עונות לערכי המדינה ולתכלית הראויה, שכן הוא מונע מונופול של העותרת בניהול בית המטבחיים, מבטיח את יעילות הפיקוח הציבורי על פעילות רגישה מבחינת איכות הסביבה, ואינו מקפח מגדלים אחרים. כמו כן, אין בחוק העזר פגיעה בקנין השותפות, שכן העותרת מקבלת דמי שימוש בגין רכושה, וגם מטעם זה היחס בין האמצעי למטרה הינו הולם.
עמדת המדינה
7. המדינה מסכימה לעמדת העותרת, לפיה ניהול בית המטבחיים צריך לעבור לידיה, בהיותה בעלים של המפעל. על פי עמדתה, דין העתירה להתקבל. לגישת המדינה, גם בהנחה שיש צדק בגישת המועצה לפיה יש מקום לבית מטבחיים אחד בלבד באעבלין - הנחה המוטלת בספק - גם אז הפקעת הניהול של בית המטבחיים מידי בעליו על-ידי הרשות המקומית היא אמצעי פוגעני שלא כדין בזכות השותפות לחופש עיסוק. את המטרה עליה מצהירה הרשות - פיקוח הדוק על תפעול בית המטבחיים - ניתן להשיג באמצעים מידתיים יותר, שפגיעתם בעותרת פחותה, ואין מקום להפקעת הניהול מידי בעלי בית המטבחיים לטובת הרשות המקומית. המדינה מוסיפה וטוענת:
(א) לענין הגבלת מספר בתי המטבחיים בתחום היישוב אעבלין, בית משפט זה אישר תכנית בנין עיר האוסרת הקמת יותר מבית מטבחיים אחד מטעמי פיקוח וטרינרי יעיל על בתי המטבחיים (בג"ץ 261/63 מגידוביץ נ' ועדה מחוזית, פ"ד יח(2) 287, 291). עם זאת, המדיניות הממשלתית בענין זה שונתה, וכיום המדינה מעודדת הקמת בתי מטבחיים חדשים, הנותנים מענה נאות לאינטרס הציבור. תקנות שאסרו בעבר על הקמת יותר מבית מטבחיים אחד בכל אזור בוטלו.
(ב) כיום, הקמת בתי מטבחיים והפיקוח עליהם מוסדרים בתקנות מחלות בעלי חיים (שחיטת בהמות), התשכ"ד-1964. ההקמה מותנית בהיתר ממנהל השירותים הוטרינריים ובקיום פיקוח על בתי מטבחיים. התקנות מכירות באפשרות כי גורם פרטי, ולאו דווקא רשות מקומית, יחזיק בבית מטבחיים, ועל המחזיק מוטלות חובות שונות. הפיקוח הווטרינרי מוטל על וטרינר הממונה מטעם הרשות המקומית. ההסדרה של בתי המטבחיים הפכה עם השנים ליברלית יותר, אך אף שאין מדיניות עקרונית המגבילה את מספר בתי המטבחיים בכל רשות מקומית, בפועל, לא בכל הרשויות בארץ קיימים בתי מטבחיים, ואין רשות שבתחומה ישנו יותר מבית מטבחיים אחד. מוסיפה המדינה וטוענת כי הפעלת בית מטבחיים ובית נחירה מחייבת רישיון עסק על ידי הרשות המקומית באישור שרי החקלאות, הבריאות ואיכות הסביבה; מבחינת גורמי הפיקוח של משרד החקלאות אין יתרון בהפעלת בית מטבחיים על ידי הרשות המקומית דווקא, ואין כל פגם בניהולו בידי גורם פרטי, בפיקוח וטרינר מטעם הרשות. השיקול של הגדלת הכנסות הרשות המקומית באמצעות ניהול בית מטבחיים על ידה אינו לגיטימי, ואינו מצדיק הפקעת הניהול מידי הבעלים. אשר לטענה כי ניהול על ידי העותרת יפגע במתחרים, גם לכך אין מקום, שכן נפתח בית מטבחיים ביישוב מעיליא השולל את טענת המונופול. לטענת המדינה, אין מניעה להוביל חזירים הגדלים בתחומי הרשות המקומית אעבלין לנחירה בבית מטבחיים חדש במעיליא. לפיכך, אין גם חשש לניצול לרעה של מעמד העותרת, ואין חשש להיווצרות מונופול בידיה עם העברת הניהול לידיה. לסיום נטען, כי גם אם ייווצר מונופול בידי העותרת במקטע מסוים בתהליך הניהול, הפתרון אינו נעוץ בהלאמת המפעל לידיה של המועצה אלא בהסדרת התנהלותו באופן שימנע פגיעה במתחרים, על פי האמצעים הנתונים לכך על פי חוק.