בג"ץ 9369/16 אה"ל – ארגון המתמחים לרפואה ואח' נ' שר העבודה הרווחה והשירותים החברתיים ואח'

השופט ע' פוגלמן:

           העותרים הם רופאים מתמחים (להלן: מתמחים) ועמותה רשומה, אשר לטענתה היא ארגון עובדים אשר מייצג את הרופאים המתמחים (להלן ביחד:העותרים). לוז טענותיהם של העותרים נסוב על מספר התורנויות שמבצעים מתמחים מדי חודש; משכן ומשך זמני המנוחה הניתנים למתמחים במהלך כל תורנות.

רקע הכרחי בתמצית

1. הן העותרים, הן המשיבים הניחו לפנינו מסכת עובדתית ארוכה הנוגעת להסדרת תורנויות מתמחים למן סוף שנות ה-90 של המאה הקודמת. מרביתה של זו אינה דרושה לנו לשם הכרעה בעתירה דנן, ומשכך אעמוד אך על תמצית הדברים הרלוונטיים לדיוננו זה. למן תחילת שנות ה-60 של המאה הקודמת היה מוסדר נושא תורניות המתמחים בשורה של הסכמים קיבוציים בין ההסתדרות הרפואית בישראל (המשיבה 9 לפנינו; להלן: ההסתדרות הרפואית) – שכנטען על ידה היא הארגון היציג של כלל הרופאים בישראל – לבין המעסיקים הציבוריים (ובהם המשיבים 4, 7 ו-8; להלן ביחד: המעסיקים הציבוריים). תורנויות מתמחים הוסדרו לראשונה בהסכם קיבוצי משנת 1961. בהסכם זה הוגבל מספר התורנויות בהתאם לוותק של הרופא, כך שמתמחה בשנתיים הראשונות להעסקתו היה חייב עד 6 תורנויות מדי חודש; 5 בשנתיים שלאחר מכן; ו-4 בפרק הזמן שנותר עד לסוף ההתמחות. כפי שנקבע בפסק הדין בעניין לנצברג (ס"ע (ת"א) 54860-01-12 לנצברג נ' מדינת ישראל, פסקה 3 (23.7.2014) (להלן: עניין לנצברג)) – שאליו עוד אדרש בהמשך – בפועל היו מתמחים נוהגים לבצע מספר רב מזה של תורנויות מדי חודש, שמשכן בחלק מהמקרים הגיע לכ-32 שעות.

2. כעולה מפסק הדין בעניין לנצברג, בשנת 1974, בתום בוררות שהתקיימה בין הצדדים, נקבע, בין היתר, כי משכה של תורנות לא יעלה על פרק זמן של 28 שעות בסך הכל. פסק הבורר בעניין זה הוגש לרישום כהסכם קיבוצי. דומה כי גם הסדר זה לא נאכף הלכה למעשה, ובפועל היו מתמחים מבצעים תורנויות שמשכן עד ל-32 שעות ואף 36 שעות. בחודש יולי שנת 2000, לאחר שביתת רופאים במגזר הציבורי שנמשכה 127 ימים – ובעוד עתירות שעניינן, בין היתר, בסוגיית התורנויות תלויות ועומדות לפני בית משפט זה – חתמו המעסיקים הציבורים וההסתדרות הרפואית על הסכם קיבוצי חדש, שבו נקבע כי ככלל, משכה של תורנות לא יעלה על 24 שעות, ולכל היותר 26 שעות. לאחר שהשלים המתמחה את העברת המשמרת, הוא משוחרר ליום מנוחה בשכר מלא. עם תום תוקפו של ההסכם האמור החלו הצדדים – ההסתדרות הרפואית והמעסיקים הציבוריים – לנהל משא ומתן חדש לקראת חתימה על הסכם קיבוצי חדש  שנחתם בשנת 2011, לאחר שביתה בת 159 ימים (להלן: הסכם 2011). בהסכם נקבע, בין היתר, כי יוקצו תקני מתמחים חדשים; והוחלה חובת תורנויות גם על רופאים מומחים צעירים. ההסכם הכריז על סיום כל סכסוכי העבודה ומיצוי מלא ומחלט של תביעות ההסתדרות הרפואית עד ליום 13.7.2019; כמו גם התחייבות של הצדדים כי עד ליום 1.1.2020 לא ינקוט מי מהם צעדים במסגרת שביתה או פגיעה מאורגנת אחרת נגד הוראות ההסכם. במסגרת תהליך יישומו של הסכם 2011 הוקצו מאות תקני מתמחים נוספים כדי להפחית את מספר התורנויות החודשי (עניין לנצברג, פסקה 63).

           על רקע זה הוגשה התביעה בעניין לנצברג לבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב-יפו, שבה התבקש סעד של הגבלת תחולת סעיף 116 להסכם 2011, "באופן שלא תתאפשר העסקת התובעים 'בדפוס הנהוג כיום לעניין שעות העסקתם ברצף' שכן לשיטתם הוא עומד בניגוד להוראות חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א-1951 [...] והוא אף בלתי חוקתי ונוגד את תקנת הציבור" (עניין לנצברג, פסקה 14).

3. ביום 10.2.2012, וטרם שהתבררה התביעה בעניין לנצברג, חתם שר התמ"ת על תיקון להיתר הכללי להעבדה במנוחה השבועית ובשעות נוספות במפעלים רפואיים ובמוסדות לטיפול בזקנים ובילדים (הוראת שעה), התשע"ג-2012 (להלן: התיקון הראשון להיתר). התיקון עיגן את הוראות ההסכמים הקיבוציים שנחתמו בין המעסיקים לבין ההסתדרות הרפואית וקבע תנאים מגבילים נוספים להעסקת מתמחים. במסגרת התיקון הראשון להיתר נקבע, בין היתר, כי אורך יום העבודה הכולל שעות נוספות שהן שעות תורנות לא יעלה על 24 שעות, ולכל היותר 26 שעות; וכי רופא לא יבצע למעלה משתי תורנויות בשבוע עבודה. על רקע תיקון זה תוקנה תביעת לנצברג באופן שיתייחס אף להשלכות תיקון ההיתר על עילות התביעה.

4. ביום 14.4.2013 ניתנה על ידי בית הדין (כב' השופט ד' ספיבק, נציגת ציבור העובדים נ' נוריאל ונציג ציבור המעבידים ר' ורדי) החלטה בטענות הסף שהועלו. לענייננו רלוונטיות הטענות הנוגעות לסמכות בית הדין לדון בתביעה. בית הדין דחה את טענת המדינה שלפיה הוא אינו מוסמך לדון בטענות התובעים הנוגעות לתיקון ההיתר, שכן מדובר ב"תקיפה ישירה" של התיקון להיתר שבגדרה מתבקש ביטולו. נקבע כי בהתאם לפסיקתו של בית משפט זה, לבית הדין לעבודה מסורה סמכות לדון בטענות המבקשות לתקוף מעשים מינהליים או כאלו התוקפות את שיקול הדעת שעמד ביסוד המעשה המינהלי, וזאת מקום שאלו מועלות במסגרת "תקיפה עקיפה". דברים אלה, כך נפסק, נכונים ביתר שאת אשר לתביעה בעניין לנצברג שבה המעשה המינהלי הנתקף הוא היתר שהוצא מכוח חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א-1951 (להלן: חוק שעות עבודה ומנוחה), המצוי "בליבת תחום התמחותו של בית דין זה, הדן מעשה של יום יום בשאלות הנוגעות לביצועו של חוק זה ופרשנותו". לבסוף נקבע כי פיצול טענות התובעים כך שאלו ידונו בשני מסלולים שונים יביא לסרבול ההתדיינות ולעיכוב משמעותי בבירור המחלוקות.

5. ביום 23.7.2014 קיבל בית הדין באופן חלקי את התביעה. נפסק כי אין מקום לקבוע ש"ההיתר להעסיק רופאים מתמחים במשמרות (כולל תורנות) הכוללות עבודה ברצף עד 26 שעות, הינו בלתי מידתי באופן קיצוני עד כדי כך המצדיק את התערבותו של בית דין זה. אין מקום ליתן צו המחייב את הנתבעים להעסיק את הרופאים המתמחים במשמרות שלא יעלו על 11 שעות (או 16 שעות, כטענתם החלופית) כפי שביקשו מאיתנו התובעים לקבוע" (שם, פסקה 85). בצד זאת, נקבע כי התיקון הראשון להיתר אינו מידתי וחורג במובהק ממתחם הסבירות, משום שהוא מתעלם מזכותם של הרופאים לשינה במהלך התורנות – ומשכך דינו בטלות. בצד זאת הורה בית המשפט על השהיית כניסתה לתוקף של ההכרזה על בטלות ההיתר למשך 6 חודשים. זאת, על מנת ליתן לשר התמ"ת שהות לתקן את ההיתר, באופן שיכלול התייחסות והגנה על זכותם של הרופאים לשינה במהלך התורנות.