בג"ץ 8691/15, מועצה מקומית בענה נ' ממשלת ישראל ואח'

השופט צ' זילברטל: 

           עתירה כנגד החלטת ממשלה מיום 25.6.2015 אשר אישרה את תכנית המתאר הארצית לתשתית לאומית 17א' (להלן: תת"ל 17א' או התכנית), בגדרה ייערכו שינויים בהסדרי התנועה בכביש 85 שיכללו, בין היתר, הקמת מחלף חדש בעל הפרדה מפלסית, וביטול צומת קיים המוביל כיום ליישוב בענה, המצוי בשטחה של העותרת. המחלף המתוכנן אמור להיבנות במרחק של כ-300 מטרים ממקום הצומת הקיים, אשר יש כוונה לבטלו, כך שהכניסה לבענה מכביש 85 והיציאה מהישוב ייעשו דרך המחלף, במקום דרך הצומת הקיים.

רקע

1. תת"ל 17א', כנגדה מופנית העתירה דנא, היא למעשה שלב ראשון של תת"ל 17, תכנית תשתית לאומית העוסקת בשדרוג כביש 85 באזור עכו-כרמיאל. תת"ל 17א' הופרדה מתת"ל 17 בשל צורך שנוצר נוכח הוראות תכנית תשתית לאומית נוספת, תת"ל 12/2, שעניינה ביצוע מסילת ברזל בין עכו לכרמיאל (להלן: המסילה), אשר סלילתה עתידה להסתיים במחצית הראשונה של שנת 2017, והיא מחייבת, מבחינה בטיחותית ותחבורתית, יצירת הפרדה מפלסית במקטע זה של כביש 85. לצורך כך, במסגרת תת"ל 17א, תוכנן, בין היתר, מחלף חדש הכולל הפרדה מפלסית בקרבת הצומת הקיים המוביל לבענה, תוך ביטול היציאה הקיימת כיום מבענה לכביש 85  (להלן: היציאה הקיימת). יציאה זו מאפשרת פניה מערבה (ימינה) לכביש 85, שכן בענה מצויה מצפון לו.

2.       ואלה הצדדים לעתירה: העותרת היא המועצה המקומית בענה; המשיבים 4-1 הם ממשלת ישראל, הוועדה לתכנון תשתיות לאומיות (להלן: הות"ל), שר התחבורה ושר האוצר (להלן גם יחד: המדינה); המשיבה 5 היא חברת נתיבי ישראל, חברה ממשלתית אשר תכננה את התכנית (להלן: נתיבי ישראל); והמשיבות 7-6 הן מועצות אזוריות שבתחומן יישובים סמוכים לבענה - המשיבה 6 היא המועצה המקומית דיר אל-אסד (להלן: דיר אל-אסד); והמשיבה 7 היא המועצה המקומית מג'ד אל כרום (להלן: מג'ד אל כרום).

3. סוגיית היציאה הקיימת מבענה לכביש 85 הייתה נושא לדיונים כבר בתחילת הליכי התכנון של התכנית, כאשר העותרת הביעה את עמדתה מול גופי התכנון, לאורך כל הדרך, כי היא מבקשת להשאיר את היציאה הקיימת כך שביציאה מבענה תתאפשר פנייה ימינה לכביש 85 לכיוון מערב (ראו למשל: נספח 3 לתגובת נתיבי ישראל, סיכום פגישה בות"ל משנת 2012). בדיון שנערך ביום 2.12.2013 בות"ל בנוגע להפקדת התכנית (להלן: דיון ההפקדה) הוחלט על העברת התכנית להערות הוועדות המחוזיות והשגות הציבור בכפוף למספר תנאים, וביניהם כי תיבחן האפשרות של השארת היציאה הקיימת בכפוף לבדיקה של נתיבי ישראל, שתוצג במועד אישור הפרוטוקול (נספח 4 לתגובת נתיבי ישראל). בדיקה זו אכן נעשתה על-ידי נתיבי ישראל (ראו דו"ח מתכננת התכנית מיום 12.12.2013, נספח 5 לתגובת נתיבי ישראל). כעולה מדו"ח זה, נבחנו ארבע חלופות להשארת הפנייה ימינה ביציאה הקיימת: שלוש מהן מייצרות בעיות תנועתיות ובטיחותיות, ומחייבות חריגה מתחומי התכנית ושינוי תוואי "הקו הכחול" שלה; ואילו חלופה נוספת, שהיא החלופה שהומלצה לבסוף, היא קידום דרך דו סטרית בין הכניסה הקיימת לבענה לבין הכביש הראשי של מג'ד אל כרום, במסגרת תכנית מקומית שתקודם על-ידי העותרת. חלופה זו, כך לפי הדו"ח, היא בטיחותית יותר, ואינה מביאה לחריגה מהקו הכחול של התכנית. לאחר בדיקה זו, אושר פרוטוקול דיון ההפקדה, במתכונת המבטלת את היציאה הקיימת מבענה. בהמשך, נערכה פגישה בין נציגי בענה ונציגי דיר אל-אסד לנתיבי ישראל, בנוגע לקידום החלופה המומלצת על-ידי נתיבי ישראל חלף השארת היציאה הקיימת, בו הביעה העותרת נכונות לקדם חלופה זו. ביום 5.5.2014 הופקדה התכנית ופורסמה להערות הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור (י"פ 6797, בעמ' 5311).

4. כלפי התכנית הוגשו השגות מטעמם של גורמים שונים, לרבות העותרת, אשר לא השלימה, בסופו של יום, עם ביטול היציאה הקיימת מבענה לכביש 85. ההשגות נשמעו על-ידי חוקר שמונה על-ידי הות"ל, לפי הוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה). דו"ח החוקר המליץ לקבל את עמדת העותרת ולאפשר הותרת היציאה הקיימת לכביש 85 המאפשרת פנייה ימינה (מערבה) במסגרת התכנית (נספח ג' לעתירה). דו"ח החוקר עמד על כך כי נכון לתת משקל לאינטרסים ואילוצים מקומיים, וכי יועץ התנועה של הות"ל סבר כי קיימים פתרונות הולמים לסכנה הבטיחותית בהשארת היציאה הקיימת. החוקר ציין כי השארת היציאה הקיימת תסייע בוויסות התנועה וכדרך נוספת בשעת חירום, וכן תועיל לשמירת ציר הכניסה ההיסטורית לבענה, דבר אשר העותרת מייחסת לו חשיבות רבה.

5. ביום 9.6.2014 דנה בהשגות ועדת המשנה להערות והשגות של הות"ל (להלן: ועדת המשנה), וקיבלה את המלצת החוקר, כך שהמליצה להותיר במסגרת התכנית את היציאה הקיימת מבענה לכביש 85. באותו היום, קיבלה הות"ל את המלצת ועדת המשנה והחליטה על העברת התכנית לאישור הממשלה על-פי סעיף 76ג(9) לחוק התכנון והבניה (להלן: החלטת הות"ל הראשונה).

6. לאחר החלטה זו, ביום 11.9.2014, פנה מר יעקב בליטשטיין, חבר הות"ל וראש מנהלת תכנית נתיבי ישראל במשרד התחבורה (התכנית במסגרתה מוקמת המסילה), אל מתכננת הות"ל, וביקש לקיים דיון חוזר בהחלטת הות"ל הראשונה לפיה התכנית תכלול הותרת היציאה הקיימת מבענה. בפנייתו, ציין את הדחיפות בקידום תת"ל 17א' בשל הקמתה של המסילה, וכן ציין כי לפי בדיקות שבוצעו, לא ניתן יהיה לבצע את החלטת הות"ל הראשונה להשאיר את היציאה הקיימת מבענה בתחומה של התכנית.