בג"ץ 8615/14 אמיר פלדשטיין ואח' נ' מועצת מקרקעי ישראל ואח'

עניינה של העתירה שלפנינו בהחלטת המשיבה 1 (להלן: המועצה) מספר 1316 מיום 31.12.2013 בדבר "שימושים נלווים לפעילות החקלאית בנחלה במושבי עובדים ובכפרים שיתופיים" (להלן: החלטה 1316).

רקע נורמטיבי

1. סעיף 1א(1) לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן: חוק רשות מקרקעי ישראל) קובע כי המשיבה 2 (להלן: רמ"י) תפעל "לניהול מקרקעי ישראל כמשאב לשם פיתוחה של מדינת ישראל לטובת הציבור, הסביבה והדורות הבאים". סעיף 2א(1) קובע כי תפקידה של רמ"י הוא "הקצאת קרקעות למטרות מגורים, דיור בהישג יד, דיור ציבורי, תעסוקה, שטחים פתוחים ולמטרות אחרות, במקומות ובהיקפים הנדרשים על פי צורכי המשק, החברה והסביבה, לרבות צרכים עתידיים".אשר לתפקידה של המועצה, נקבע בסעיף 3 כי היא "תקבע את המדיניות הקרקעית שלפיה תפעל הרשות, תפקח על פעולות הרשות ותאשר הצעת תקציבה שייקבע בחוק".
2. בהחלטת המועצה מספר 1 מיום 17.5.1965 בדבר "מדיניות הקרקע בישראל" (להלן: החלטה 1) נקבעו עיקרי המדיניות למסירת קרקע חקלאית. כך, נקבע בסעיף א.1. כי "קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד ליצור מוצרים חקלאיים ולהקמת מבנים ומתקנים הדרושים למגורי המתיישבים ולצרכיהם האחרים וכן לצרכי הייצור החקלאי". עוד נקבע בסעיף א.4.א. כי קרקע חקלאית תוחכר במסגרת של נחלות. יוער כי על פי רוב, מחולקת נחלה חקלאית לשלוש חלקות, כאשר חלקה א' משמשת בין היתר למגורי החקלאי.
3. סעיף 1 לחוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), התשכ"ז-1967 (להלן: חוק ההתיישבות) קובע כי "קרקע חקלאית" הינה "קרקע שנועדה לשמש לייצור תוצרת חקלאית, לגידול פרחים, למשתלה, לגידול בעלי חיים או להחזקתם או למרעה להם, או להחזקת ציוד חקלאי או מלאי חקלאי" [ההדגשה הוספה]. עוד נקבעו בתוספת הראשונה לחוק ההתיישבות מספר שימושים בקרקע אשר ייחשבו כ"שימוש חורג". בסעיף 2 לחוק ההתיישבות נאסר שימוש חורג בקרקע ללא היתר מאת שר החקלאות או מי שהשר הסמיכו לכך.
4. על אף האמור, ברבות השנים התירה המועצה לבעל הזכויות בנחלה לבצע פעילות לא חקלאית, בכפוף לתנאים מסוימים. בתמצית ייאמר, כי ביום 27.3.2007 – ולאחר שהתקבלו מספר החלטות קודמות בנושא – התקבלה החלטה מספר 1101 בדבר "שימוש לתעסוקה לא חקלאית בחלקת המגורים של הנחלה" (להלן: החלטה 1101), אשר הסדירה את התנאים לפיהם יותר שימוש לא חקלאי בנחלה. החלטה 1101 תוקנה בהחלטה מספר 1265 מיום 29.10.2012 (להלן: החלטה 1265). החלטה 1265 תוקנה בהחלטה מספר 1458 מיום 18.4.2016.
5. ביום 22.5.2012 התקבלה החלטה מספר 3209 של הנהלת רמ"י בדבר "גידול בעלי חיים שלא למטרות יצור מזון" (להלן: החלטת הנהלה 3209), במסגרתה נקבע כי יש"להכיר בגידול בעלי חיים שלא למטרות מזון כפעילות חקלאית". לצד זאת, הסמיכה הנהלת רמ"י צוות שתפקידו "לקבוע מהו ה"גבול" שבין הפעילות החקלאית במקרים אלו לבין הפעילות המסחרית וכן להמליץ על שיעור תשלום בגין השימושים הלא-חקלאיים".
6. בהמשך לכך, קיבלה המועצה את החלטה 1316 – היא ההחלטה נשוא העתירה דנן – המגדירה את השימושים הבאים כ"שימושים נלווים לגידול בעלי חיים" (להלן:שימושים נלווים):

"שירותי טיפול, אחסנת בעלי חיים, ריפוי וטיפול באמצעות בעלי חיים, ליטוף בעלי חיים והתנסות בגידולם, חנות ממכר בעלי חיים וציוד לגידולם, רכיבה טיפולית ולימודי רכיבה".

           סעיף 1 להחלטה 1316 מתיר לבעלי זכויות בנחלה לבצע שימושים נלווים בכפוף להתקיימותם של מספר תנאים. בין היתר, כי מיקומם של השימושים הנלווים יהיה בתחום חלקה א'; כי השימושים הנלווים אושרו בתוכנית בהתאם לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) או קיים היתר לשימוש חורג המאפשר את השימושים הנלווים; וכן תשלום דמי חכירה מהוונים או דמי שימוש, כמפורט בסעיף 4 להחלטה.

רקע עובדתי

7. מקרקעיה של אגודת כפר רות (להלן: האגודה), המנוהלים על פי דין על ידי רמ"י, נמסרו לה בהסכם משבצת תלת צדדי בין רמ"י, הסוכנות היהודית והאגודה (להלן:ההסכם). בהסכם נקבע, בין היתר, כי המגבלות הקיימות בחוק ההתיישבות תחייבנה את האגודה וכי הפרת מגבלות אלה תהווה הפרה יסודית של ההסכם.
8. העותרים הם חברי האגודה וברי רשות בנחלה שבע בכפר רות (להלן: הנחלה). בשנת 2008, במסגרת טיפול בבקשה שהגישו העותרים, התברר לרמ"י כי העותרים הקימו בחלקה ב' בנחלה כלבייה אשר משמשת, בין היתר, כעסק של פנסיון כלבים בתשלום. על כן, התנתה רמ"י את חתימתה על בקשת העותרים בהפסקת השימוש האמור בחלקה ב', שכן הפעלת פנסיון כלבים הוא שימוש לא חקלאי במקרקעין.
9. בהמשך לכך, הגישו העותרים תביעה לקבלת צו אשר יחייב את רמ"י לחתום על בקשתם. עוד עתרו לכך שיוצהר כי שימוש בנחלה לצורך עסק של פנסיון לכלבים הוא שימוש חקלאי ועל כן עומד בתנאי ההסכם. בפסק דין מיום 16.12.2012, דחה בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (ה"פ 52471-01-12, הנשיאה דאז ה' גרסטל) את תביעת העותרים, תוך שקבע כי קיום עסק כלכלי של פנסיון לכלבים אינו בגדר שימוש חקלאי ועל כן ללא קבלת היתר לשימוש חורג מדובר בהפרת ההסכם מצד העותרים.
10. יוער כי על פסק הדין האמור הוגש ערעור לבית משפט זה (ע"א 1601/13). בהחלטה מיום 4.1.2015 בהליך האמור, קבע בית משפט זה (השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין) כי שמיעת התיק תידחה עד להכרעה בהליך דנן.
11. עוד יוער, לשם השלמת התמונה בלבד, כי ערעור נוסף תלוי ועומד בבית משפט זה עד להכרעה בהליך דנן (ע"א 4925/14, החלטתי מיום 1.6.2015). ערעור זה הוא ערעור המדינה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (ת"א 2064-07, השופטת ד' פלפל) אשר הכיר בעסק של פנסיון סוסים כשימוש חקלאי בנחלה.

ההליכים בבית משפט זה

12. העתירה הוגשה ביום 16.12.2014 והתגובה המקדמית לה התקבלה ביום 27.3.2016.
13. ביום 17.4.2016 הגישו העותרים "בקשה לצו למתן פרטים נוספים". זאת, שכן לטענתם אין בתגובת המשיבות "בכדי תגובה ראויה והולמת בהליך משפטי, ובמיוחד בבג"ץ". ביום 18.4.2016 דחיתי בקשה זו, תוך שהטעמתי כי בהתאם לתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ"ד-1984, ניתן להגיש בקשה למתן פרטים נוספים רק לאחר שהוצא צו על תנאי.