בג"ץ 85/11 ראש מועצת חזמא נ' מפקד כוחות צה"ל

השופט ע' פוגלמן:

1. העתירה שלפנינו מכוונת לצווי הריסה שהוצאו למבנים מושאי תיקי בב"ח ע' 80-78/10 המצויים בתחום שיפוטו של הכפר חיזמא שבאזור יהודה ושומרון. בגדרי העתירה נתבקשו שורת סעדים הנוגעים לדיני התכנון והבניה באזור בכלל, ולהחלטות שקיבלו המשיבים בעניינם בפרט ובהם ההחלטה לדחות את בקשתם למתן היתרי בנייה.

2. המבנים מושאי תיקי בב"ח ע' 80-78/10 נבנו ללא היתר בניה בשטח המיועד לחקלאות לפי התכנון התקף (תכנית מתאר RJ-5; להלן: התכנית). ביום 16.6.2010 נפתחו הליכי פיקוח ביחס למבנים, ונמסרו לעותרים צווי הפסקת עבודה וכן זימון לדיון לפני ועדת המשנה לפיקוח של מועצת התכנון העליונה באזור (להלן: ועדת המשנה לפיקוח). ביום 24.6.2010 התקיים דיון בוועדת המשנה לפיקוח בעניין המבנים מושא תיקי בב"ח ע' 78/10 (שאליו לא התייצב המחזיק או מי מטעמו) וע' 80/10. בסוף הדיון הוחלט להוציא צווי הריסה סופיים למבנים אלה. ביום 1.7.2010 נערך דיון בוועדה בעניינו של המבנה מושא בב"ח ע' 79/10, שאליו התייצב בא כוח העותרים. בתום הדיון הוחלט להוציא צו הריסה סופי גם למבנה זה. ביום 15.7.2010 נערך דיון נוסף בעניינו של המבנה מושא בב"ח ע' 80/10, שבו נכח בא כוח העותרים דאז. בסוף הדיון שבה ועדת המשנה לפיקוח על החלטתה להוציא צו הריסה סופי למבנה. בהמשך הגישו העותרים בקשה למתן היתרי בנייה למבנים האמורים. ביום 14.10.2010 נערך דיון בוועדת המשנה לפיקוח, בנוכחות בא כוח העותרים, בעניינם של המבנים מושא בב"ח ע' 79-78/10. צוין בין היתר כי המבנים נבנו שלא בהתאם לתכנית; בחריגה מקו בניין; בשטח אסור לבנייה בהיותו סמוך לכביש מקומי ראשי ובתחומו של שטח אסור לבנייה לפי צו צבאי. בא כוח העותרים ביקש להגיב לממצאים אלה והוועדה אפשרה לו לעשות כן עד ליום 27.10.2010. ביום 27.10.2010 הגיש בא כוח העותרים את טענותיו בכתב. למחרת היום קיימה הוועדה דיון והחליטה לדחות את הבקשה להיתרי בנייה. הוטעם כי המבנים נבנו שלא בהתאם לתכנון התקף החל על המקרקעין; כי אין בקיומה של בניה בלתי חוקית בסמוך להם כדי לפטור את הבינוי מעמידה בדרישות התכנוניות; וכי מבקש ההיתר הוא הבעלים הרשום של חלק בלתי מסוים של המקרקעין ולא הוצג אישור של שאר הבעלים לבקשה להיתר. ביום 25.11.2010 נערך דיון בוועדת המשנה לפיקוח בעניינו של הנכס מושא תיק בב"ח ע' 80/10 שבו לא נכח בא כוח העותרים. גם לגבי מבנה זה צוין בין היתר כי הוא בנוי בחריגה מקו בניין, בתחום איסור בנייה של כביש אזורי קיים ובתחום של צווי איסור בנייה צבאיים. בתום הדיון ניתנה לבא כוח העותרים הזדמנות להתייחס לממצאים בכתב. הלה עשה כן, וביום 10.2.2011 התקיים דיון נוסף בוועדת המשנה לפיקוח והוצגו פעם נוספת הממצאים התכנוניים האמורים. בא כוח העותרים ביקש הזדמנות נוספת להתייחס אליהם בכתב. הזדמנות זו ניתנה; וביום 24.2.2014 התקיימה ישיבה נוספת בוועדת המשנה לפיקוח, שדחתה את הבקשה להיתר בנייה. על החלטות ועדת המשנה הוגשו עררים. ביום 17.2.2011 החליטה ועדת המשנה לתכנון ולרישוי של מועצת התכנון העליונה (להלן: ועדת המשנה לתכנון) לדחות את הערר שנגע למבנים מושא בב"ח ע' 79-78/10; וביום 22.8.2011 נדחה הערר הנוגע למבנה מושא בב"ח ע' 80/10. מעבר לטעמים שמנתה ועדת המשנה לפיקוח, דחתה ועדת המשנה לתכנון את טענת העותרים שלפיה כבר משנת 1967 לא קודמו הליכי תכנון לרווחת תושבי האזור המתאימים לרוח התקופה בקבעה כי ניתן להוציא היתרי בנייה מכוח התכנון התקף שחל בכפר.

3. בעתירה שלפנינו נטען, בעיקרו של דבר, כי המשיבים אינם מקדמים תכנון שיהלום את צרכי האוכלוסייה, קצב התפתחותה ושינויי העתים. לטענתם, הקרקעות בשטח הכפר וסביבתו מיועדות לשימוש חקלאי זה שנים רבות, ולא נעשה כל שינוי שיאפשר לבני האוכלוסייה המקומית לבנות בהן, וזאת חרף הצרכים ההולכים וגוברים. עוד נטען כי המשיבים נוקטים אכיפה סלקטיבית באזור בכך שאינם פועלים להריסת מבנים סמוכים אך פועלים להריסת המבנים דנן; כי הצעה שהגישו העותרים לקידום תכנון בשטח הכפר נדחתה בלא שזומנו לדיון לפני גופי התכנון; וכי החלטותיה של ועדת המשנה לפיקוח התקבלו בהרכב חסר.

4. לאחר שעיינו בעתירה ושמענו טיעונים על פה, באנו למסקנה שדינה להידחות. בפתח הדברים נציין כי בעתירה נפלו פגמים דיוניים שדי היה בהם כדי להביא לדחייתה על הסף. ראשית, העתירה נוסחה בכלליות רבה; לא הונחה במסגרתה תשתית עובדתית מינימאלית בעניין ההליכים שניהלו העותרים מול המשיבים ולא צורפו אסמכתאות. שנית, העתירה הוגשה ביום 17.1.2011, לפני שנתקבלו החלטותיה של ועדת המשנה לתכנון ועל כי היא לקתה באי-מיצוי הליכים. אף על פי כן לא ראינו לדחות את העתירה מטעמים אלה בלבד, וראינו להידרש לה לגופו של עניין.

5. העתירה נסבה – למעשה – על שני ראשים. הראש הראשון נוגע לצווי ההריסה הקונקרטיים שהוצאו בתיקי בב"ח ע' 80-78/10. לא ראינו שקמה עילה להתערבותנו בהחלטות המשיבים בנושא זה. אין למעשה חולק כי המבנים נבנו על קרקע המיועדת לחקלאות ובלא שניתן היתר לבנותם; כי הם נבנו בניגוד לצווי איסור בנייה צבאיים; בשטח שאסור לבנות בו בהיותו סמוך לכביש (תחום איסור בנייה של כביש מקומי ראשי ותחום איסור בנייה של כביש אזורי קיים 437 לפי תמ"א 50); בחריגה מקו בניין; ולאחר שהעותרים הוכיחו בעלות חלקית ולא הוצגה הסכמה של יתר הבעלים הרשומים. המדובר אפוא בהפעלת שיקול דעת על יסוד טעמים תכנוניים מובהקים, בגדר סמכותן של רשויות התכנון. משהבקשות למתן היתר אינן עולות בקנה אחד עם התכנון התקף, לא מצאנו כי קמה עילה להתערבות בהחלטות המשיבים להורות על הריסת המבנים. די בכך כדי לדחות ראש זה של העתירה (בג"ץ 2389/04 בשאראת נ' המפקד הצבאי באזור יהודה ושומרון (10.12.2006); בג"ץ 5493/08 חטיב נ' ועדת המשנה לפיקוח על הבניה, פסקה ו (7.11.2010) (להלן: עניין חטיב)). ודוקו: בשים לב לכך שהמבנים הבלתי חוקיים מצויים בתחומי איסור בנייה של כביש מקומי ואזורי, וצווים האוסרים על בנייה מטעמים ביטחוניים נוכח קירבה פיזית לגדר ההפרדה, אף לא ניתן היה להציע בעניינם של מבנים אלה שינוי תכנון שיאפשר התרת הבניה במקום (כפי שנעשה בעניינו של מבנה אחר שהוצא לו צו הריסה, ובמסגרת דיון מקדמי לפניי הוסכם להקפיא את הליכי האכיפה עד לבחינתו של תכנון מפורט שיוצע בעניינו – בב"ח ע' 139/10).

6. אשר לראש השני – המכוון באופן כללי לאי-קידום תכנון באזור הכפר, להרכב ועדת המשנה לתכנון ולפגיעה בזכות הטיעון של העותרים – הרי שגם בעניין זה לא ראינו לקבל את טענות העותרים. טענות אלו נדונו בעבר – הן באופן כללי, הן בהקשר הקונקרטי של הכפר חיזמא (בין היתר בעניין חטיב) ונדחו לגופו של עניין. כך, באותו עניין נקבע כי משניתנת זכות טיעון בעל פה לפני ועדת המשנה לפיקוח, די במתן זכות טיעון בכתב בהליך ערר לפני ועדת המשנה לתכנון (שם, בפסקה ז); כי אין די בטענות המועלות נגד רשויות התכנון כדי להכשיר קביעת עובדות בשטח באמצעות בניה בלתי חוקית (שם, בפסקה ו); כי אין די בטענות הפליה כלליות המכוונות לאכיפה סלקטיבית; וכי בית המשפט יתערב במשורה בהחלטות המשיבים בנושא אכיפה המבוססות על סדרי עדיפויות שקבעו (שם, בפסקה י). כמו כן נדחו טענות המכוונות להרכבן של ועדות המשנה ולסמכויותיהן (שם, בפסקה ט). אשר לטענה בדבר אי-קידום הליכי תכנון בסמוך לכפר חיזמא נקבע בעניין חטיב:

"כפי שעולה מתגובת המשיבים, בתכנית המתאר המנדטורית RJ-5 הוכנסו שינויים רבים במהלך השנים (העדכון האחרון הוא משנת 1992) במטרה להתאימה לצרכי האוכלוסיה ולתנאי השטח. כפי שגם צוין בדיון שלפנינו, לעת הזאת התכנית צופה פני עתיד עד לשנת 2015, ועל כן אין להלום את טענות העותר כאילו התכנית אינה מעודכנת, וכי היא מנותקת מההתפתחויות בשטח. יתר על כן, הטענה בדבר עדכניות התכנית הועלתה בעבר בפני בית משפט זה ונדחתה, נוכח פעולות רשויות התכנון לעדכנה ולהתאימה לצרכי האוכלוסיה (בג"ץ 2228/08 טקאטקה נ' ועדת המשנה לתכנון מקומי ביו"ש (לא פורסם). [...] כללם של דברים, רשויות התכנון אינן מתעלמות מהצורך בהקמת מבני מגורים, ויפה הן עושות, אך הדבר כפוף להוראות תכנוניות – שאותן, ככל הנראה, ניסה העותר לעקוף על ידי בנייה ללא היתר. לבסוף נציין, כי אף אילו קיבלנו את טענות העותר כלפי תכנית המתאר, וכאמור איננו עושים כן, לא היה בכך כדי לסייע בהכשרת המבנה, שהוקם בניגוד להוראות תכנוניות נוספות כגון תמ"א 50 וצוים צבאיים לאיסור בנייה" (שם, בפסקה ח).

7. דברים אלה יפים לענייננו. המשיבים מדגישים כי תכנית המתאר המיוחדת לכפר חיזמא (מס' 1458) שנכנסה לתוקף ביום 17.5.1992 ומצויה בסמיכות למבנים מושא העתירה, חולשת ברובה על שטח Bשהתכנון בו מסור לסמכות הרשות הפלסטינית. תכנית זו הביאה בשעתו בחשבון את השינויים שהתרחשו בשטח ובאוכלוסייה על פי תחזיות גידול עד שנת 2015. בנקודת הזמן הנוכחית הביעה המועצה המקומית את נכונותה בדיון לפנינו להציע תכנית לגבי חלק מתוך התכנית שנמצא בשטח C, וזו תידון על ידי המשיבים בהליכים המקובלים. משהובהר כי התאמתו של התכנון תבחן על פי הוראות הדין גם בהתייחס לשטח C, לא מצאנו אף בהיבט זה עילה להתערבותנו.